Capitolo 1: Principi e ambito applicativo

1.1 Il procedimento amministrativo nell’ordinamento giuridico previgente la legge n. 241/1990

1.2 Il procedimento amministrativo nell’elaborazione dottrinale e giurisprudenziale

1.2.1 Importanza del contributo della dottrina e della giurisprudenza in assenza di una legge sul procedimento amministrativo

1.2.2 Nozione di procedimento amministrativo

1.3 Un ventennio di interventi legislativi

1.3.1 Le modifiche legislative introdotte nel 2005

1.3.2 Le ulteriori (e più recenti) modifiche legislative

1.4 Principi ispiratori della legge sul procedimento

1.5 I principi dell’azione amministrativa

1.5.1 Criteri di economicità, efficacia, imparzialità, pubblicità e trasparenza dell’azione amministrativa (art. 1, comma 1 - prima parte)

1.5.2 Profili giurisdizionali

1.6 Il rinvio ai principi dell’ordinamento dell’Unione europea

1.6.1 L’ordinamento giuridico dell’UE

1.6.2 Il diritto amministrativo europeo

1.6.3 I principi europei: in particolare, il legittimo affidamento e la proporzionalità

1.7 Attività amministrativa secondo norme di diritto privato o esercitata da soggetti privati e divieto di aggravamento (art. 1, commi 1bis, 1ter e 2)

1.7.1 Attività amministrativa secondo norme di diritto privato

1.7.2 Gli orientamenti dottrinali sulla portata della norma

1.7.3 Attività amministrativa esercitata dai privati

1.7.4 Obbligo di non aggravamento

1.8 L’obbligo di conclusione esplicita del procedimento e l’istituto del silenzio-rifiuto (o inadempimento) (art. 2) (Rinvio)

1.9 L’obbligo di motivazione del provvedimento amministrativo

1.9.1 L’ordinamento previgente

1.9.2 L’obbligo della motivazione ex art. 3 L. 241/1990: portata ed eccezioni

1.9.3 La motivazione per relationem

1.9.4 Profili giurisdizionali

1.9.5 Rapporti tra difetto di motivazione e art. 21octies L. 241/1990

1.9.6 Rapporti tra motivazione e provvedimento espresso, silenzio significativo e inerzia

1.9.7 Vizi della motivazione e decorrenza del termine per l’impugnazione

1.10 Efficienza ed uso della telematica (art. 3bis)

1.11 L’applicabilità della normativa sul procedimento nei confronti delle Regioni e degli enti locali

Capitolo 2: Il tempo dell’azione amministrativa e il silenzio amministrativo

2.1 Il tempo dell’azione amministrativa

2.1.1 Premessa

2.1.2 La riforma del comma 2 dell’articolo 328 c.p. e la rilevanza penalistica del silenzio

2.2 I termini di conclusione del procedimento amministrativo

2.3 I silenzi della P.A. Premessa

2.4 Il silenzio significativo

2.4.1 Il silenzio-assenso (Rinvio)

2.4.2 Il silenzio-diniego

2.4.3 Il silenzio-rigetto

2.5 Il silenzio non significativo. Il silenzio-rifiuto o inadempimento. In particolare: l’obbligo di provvedere della P.A.

2.5.1 L’obbligo di provvedere

2.5.2 Eccezioni all’obbligo di conclusione esplicita del procedimento ed alla conseguente formazione del silenzio-rifiuto o inadempimento

2.5.3 Evoluzione storica e procedura d’impugnazione del silenzio-inadempimento

2.6 Il ricorso contro il silenzio-inadempimento. Le novità introdotte dal Codice del processo amministrativo

2.6.1 La giurisdizione, il termine per ricorrere e la legittimazione al ricorso

2.6.2 Il rito speciale. La nomina del commissario ad acta

2.7 Le principali questioni interpretative sorte in materia di silenzio-inadempimento In particolare, l’oggetto del giudizio

2.7.1 Il problema del provvedimento sopravvenuto

2.7.2 In particolare: l’oggetto del giudizio e l’intensità del sindacato del giudice

2.7.3 Latitudine del potere del giudice

2.7.4 La tutela del terzo

2.8 Il potere sostitutivo in caso di inerzia

2.9 Le conseguenze derivanti dalla ritardata o mancata conclusione del procedimento

2.9.1 La responsabilità di dirigenti e funzionari per il rispetto dei termini procedurali

2.9.2 Ricostruzione dei tentativi diretti a introdurre forme di riparazione in caso di ritardo o mancata conclusione dei procedimenti

2.9.3 Il risarcimento del danno da ritardo

2.9.4 Il nuovo indennizzo previsto dal D.L. 21 giugno 2013, n. 69 (cd. decreto del fare), come convertito

2.10 Il silenzio facoltativo nella L. 241/1990

2.10.1 Generalità

2.10.2 I pareri obbligatori

2.10.3 I pareri facoltativi

2.10.4 La disciplina dei pareri dopo le modifiche introdotte dalla L. 69/2009

2.11 Il silenzio devolutivo

Capitolo 3: Il responsabile del procedimento

3.1 Profili generali

3.2 Identificazione (artt. 4 e 5)

3.3 I nodi problematici in tema di identificazione

3.4 Compiti (art. 6)

3.5 Riflessi della riforma del pubblico impiego in materia di responsabile del procedimento

3.6 La novella del 2005 e l’attribuzione di una autonoma connotazione alla fase istruttoria del procedimento

3.7 Conflitto di interessi e obbligo di astensione del responsabile dopo la legge anticorruzione: il nuovo articolo 6bis

3.8 I profili di responsabilità

3.8.1 Generalità

3.8.2 Responsabilità penale

3.8.3 Responsabilità per danno erariale e responsabilità civile nei confronti dei terzi

3.8.4 Responsabilità disciplinare

Capitolo 4: La partecipazione al procedimento amministrativo

4.1 Generalità

4.2 La partecipazione nell’ordinamento previgente

4.2.1 Introduzione

4.2.2 Dottrina

4.2.3 Giurisprudenza

4.2.4 Legislazione

4.3 La partecipazione nella L. 241/1990

4.3.1 Disciplina

4.3.2 Finalità

4.3.3 Il rapporto con la normativa preesistente e con le leggi successive

4.4 L’obbligo di comunicazione dell’avvio del procedimento (artt. 7 e 8)

4.4.1 Portata dell’obbligo di comunicazione di avvio del procedimento

4.4.2 Deroghe all’obbligo di comunicazione di avvio del procedimento

4.4.3 Modalità, tempi e contenuto

4.5 Diritto di intervento (art. 9)

4.5.1 Caratteri generali

4.5.2 L’intervento dei portatori di interessi diffusi (rectius collettivi)

4.5.3 Legittimazione processuale dei portatori di interessi diffusi

4.6 Modalità di partecipazione (art. 10)

4.7 La comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza (art. 10bis)

4.8 Accordi integrativi e sostitutivi (art. 11) (Rinvio)

4.9 Predeterminazione dei criteri per l’attribuzione di vantaggi economici (art. 12)

4.10 Eccezioni normative (art. 13)

4.10.1 Atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione (art. 13, comma 1)

4.10.2 I procedimenti tributari (art. 13, comma 2)

4.11 L’incidenza dei vizi della partecipazione sul provvedimento amministrativo

Capitolo 5: Gli accordi amministrativi

5.1 L’evoluzione degli accordi amministrativi tra privati e P.A.

5.2 L’innovatività della L. 241/1990 e della novella del 2005 in tema di accordi

5.3 Il dettato dell’art. 11 L. 241/1990

5.3.1 Ambito applicativo

5.3.2 Il vincolo di scopo

5.3.3 La forma dell’accordo

5.3.4 La motivazione

5.3.5 La previa determinazione

5.3.6 I principi del codice civile e le altre disposizioni specifiche

5.3.7 Il potere di recesso della P.A.

5.4 Natura giuridica degli accordi e regime conseguente

5.4.1 Le diverse tesi a confronto

5.4.2 Corollari della tesi privatistica e di quella pubblicistica

5.5 La giurisdizione esclusiva e la tutela dei terzi

5.5.1 La giurisdizione esclusiva

5.5.2 La tutela dei terzi

5.6 Gli accordi tra amministrazioni pubbliche

5.6.1 Generalità

5.6.2 I rapporti tra accordi di programma ex art. 34 D.Lgs. 267/2000 ed accordi tra amministrazioni ex art. 15 L. 241/1990

5.6.3 Il rapporto tra conferenze di servizi e accordi tra P.A.

5.6.4 La disciplina dettata dall’art. 15 L. 241/1990

5.6.5 Natura giuridica

Capitolo 6: La conferenza di servizi

6.1 Nozione

6.2 Dalle singole figure di conferenze di servizi antecedenti al nuovo istituto

6.3 La disciplina generale della conferenza di servizi

6.4 La conferenza di servizi istruttoria (art. 14, commi 1 e 3, della L. 241/1990)

6.5 La conferenza di servizi decisoria (art. 14, comma 2, della L. 241/1990)

6.6 Il procedimento della conferenza di servizi

6.7 La conferenza di servizi preliminare

6.8 La conferenza di servizi in materia di finanza di progetto

6.9 Il provvedimento finale ex art. 14ter L. 241/1990

6.10 Una particolare applicazione della conferenza di servizi: lo Sportello unico per le attività produttive

Capitolo 7: La segnalazione certificata di inizio attività e il silenzio-assenso

7.1 L’istituto. Evoluzione storica: dalla D.I.A. alla S.C.I.A

7.2 La liberalizzazione delle attività economiche private nell’architettura della L 241/1990

7.3 L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato 29 luglio 2011, n. 15 e la natura della S.C.I.A.

7.4 Segnalazione certificata di inizio attività. Il procedimento

7.4.1 L’autotutela e il potere inibitorio

7.5 Tutela dei terzi: la posizione dell’Adunanza Plenaria 15/2011 e la risposta del legislatore

7.6 La nuova S.C.I.A. e la disciplina in materia edilizia

7.7 Silenzio-assenso (art. 20)

7.7.1 Natura giuridica ed oggetto

7.7.2 Procedimento

7.7.3 Atti esclusi dal silenzio-assenso

7.7.4 Il provvedimento tardivo

7.7.5 Tutela dei terzi e vizi deducibili

7.7.6 Regolamento di attuazione dell’art. 20 (D.P.R. 26-4-1992, n. 300)

7.8 Condizioni di efficacia della dichiarazione e del silenzio-assenso (art. 21, comma 1)

7.9 Conseguenze sanzionatorie delle dichiarazioni mendaci (art. 21, commi 1 e 2)

7.9.1 Conseguenze penali

7.9.2 Conseguenze non penali

Capitolo 8: Semplificazione della documentazione amministrativa ed informatizzazione della P.A.

8.1 Semplificazione dell’azione amministrativa: profili generali

8.2 La semplificazione dell’azione amministrativa nella legge sul procedimento amministrativo

e nella successiva evoluzione normativa

8.2.1 La disciplina di cui alla L. 241/1990 (Capo IV)

8.2.2 La semplificazione della burocrazia e i nuovi rapporti tra P.A., cittadini e imprese

8.3 La semplificazione delle norme sulla documentazione amministrativa: profili introduttivi

8.4 Disposizioni in materia di stato civile e di certificazione anagrafica

8.4.1 La dichiarazione di nascita

8.4.2 Validità di certificati ed estratti

8.4.3 I documenti di riconoscimento

8.5 La semplificazione della documentazione amministrativa nel D.P.R. 445/2000

8.5.1 Istanze e dichiarazioni da presentare alla pubblica amministrazione

8.5.2 I certificati

8.5.3 Le dichiarazioni sostitutive

8.6 Le nuove frontiere dell’azione amministrativa: l’evoluzione informatica della P.A

8.7 Iter storico-normativo della informatizzazione amministrativa

8.7.1 Il Codice dell’amministrazione digitale

8.7.2 Il decreto semplifica Italia (D.L. 5/2012) e l’agenda digitale

8.7.3 Il D.Lgs. 33/2013, cd. T.U. trasparenza

8.7.4 Ulteriori prospettive di riforma

8.8 P.A. digitale e diritti dei cittadini e delle imprese

8.8.1 Profili generali

8.8.2 Il Sistema pubblico di connettività (SPC)

8.9 Gli strumenti della P.A. digitale

8.9.1 Le firme elettroniche e i documenti informatici

8.9.2 I siti Internet delle PP.AA.

8.9.3 Le carte elettroniche

8.9.4 La posta elettronica certificata (PEC)

Capitolo 9: Patologia dell’atto amministrativo

9.1 Generalità

9.2 La nullità e l’inesistenza

9.2.1 La nullità del provvedimento amministrativo prima e dopo la L. 15/2005

9.2.2 Nullità e inesistenza

9.2.3 Le singole ipotesi di nullità del provvedimento

9.2.4 Nullità civilistica e nullità del provvedimento: regime giuridico

9.3 L’annullabilità

9.3.1 Regime giuridico

9.3.2 La riforma della L. 241/1990

9.4 I singoli vizi di legittimità: l’incompetenza

9.5 Segue: l’eccesso di potere

9.6 Segue: la violazione di legge

9.7 La non annullabilità del provvedimento per violazioni di carattere formale ex art. 21octies

9.7.1 Forme formali e non annullabilità del provvedimento prima e dopo la

L. 15/2005

9.7.2 Le ipotesi di non annullabilità del provvedimento previste dalla prima e dalla seconda parte del comma 2 dell’art. 21octies

9.7.3 Le questioni dibattute

9.7.4 Dal giudizio sull’atto al giudizio sul rapporto?

9.7.5 I dubbi di costituzionalità e le critiche all’intervento del legislatore

9.8 L’invalidità derivata

9.8.1 I vizi derivati

9.8.2 I vizi degli atti presupposti

9.9 L’invalidità sopravvenuta

9.10 Illegittimità dell’atto per contrasto con il diritto europeo

9.11 L’inopportunità dell’atto: i vizi di merito

9.12 L’inefficacia dell’atto amministrativo

9.13 Inesecutività e inesecutorietà

Capitolo 10: Convalescenza e conservazione dell’atto amministrativo

10.1 Generalità

10.2 La convalida

10.3 La ratifica

10.4 La sanatoria

10.5 Il principio di conservazione dell’atto amministrativo

10.6 La funzione conservativa in sede di interpretazione e il funzionario di fatto

10.7 La consolidazione

10.8 L’acquiescenza

10.9 La conversione

10.10 La conferma

Capitolo 11: Il potere di riesame della P.A

11.1 Premesse generali sul potere di riesame della P.A

11.2 Inquadramento dogmatico

11.2.1 La tesi del potere di riesame come potere di controllo

11.2.2 La tesi del riesame come espressione mista di amministrazione attiva e di funzione di controllo

11.2.3 La tesi della cd. autoimpugnativa

11.2.4 La tesi del procedimento di secondo grado

11.2.5 La tesi dell’autotutela

11.2.6 La tesi del potere di riesame come espressione dell’amministrazione attiva

11.2.7 La valutazione dell’interesse pubblico

11.2.8 La tutela dell’affidamento del privato

11.2.9 Gli effetti del riesame

11.2.10 Il procedimento di riesame

11.2.11 Conclusioni

11.3 Gli atti di ritiro in generale

11.4 L’annullamento d’ufficio

11.4.1 La configurazione tradizionale del potere di annullamento d’ufficio

11.4.2 L’interpretazione dell’art. 21nonies

11.4.3 Il rapporto tra l’annullamento ex art. 21nonies e quello ex art. 1, comma

136, legge finanziaria 2005

11.4.4 La giurisprudenza applicativa

11.5 La revoca

11.5.1 I caratteri della revoca prima e dopo la novella del 2005 e le integrazioni recate dal D.L. 133/2014, conv. in L. 164/2014

11.5.2 La quantificazione dell’indennizzo ex comma 1bis dell’art. 21quinquies

11.5.3 Le più recenti interpretazioni giurisprudenziali

11.6 L’abrogazione

11.7 La decadenza

11.8 Il mero ritiro

11.9 L’autotutela e l’ordinamento europeo

11.10 Tutela risarcitoria in caso di annullamento di atto di ritiro illegittimo

11.11 Il recesso della P.A. dai contratti

Capitolo 12: Il diritto di accesso ai documenti amministrativi: principi e profili generali

12.1 L’accesso prima della L. 241/1990

12.2 Il diritto di accesso nella L. 241/1990

12.3 Rapporti con i principi costituzionali

12.3.1 Trasparenza

12.3.2 Imparzialità

12.4 L’accesso dopo il varo della L. 11-2-2005, n. 15 e della L. 18-6-2009, n. 69

Natura giuridica e titolarità del diritto

12.4.1 La natura giuridica

12.4.2 I soggetti attivi (art. 22, comma 1, lett. b))

12.4.3 Segue. In particolare, interessi diffusi e diritto di accesso

12.5 L’oggetto (art. 22, comma 1, lett. d))

12.6 I soggetti passivi (art. 23)

12.7 I limiti (art. 24)

12.8 Le modalità di esercizio (art. 25, commi 1, 2, 3 e 4)

12.9 La risposta dell’amministrazione

12.9.1 Il diniego tacito

12.9.2 Il differimento dell’accesso

12.10 Particolari tipologie di accesso

12.10.1 L’accesso in materia ambientale

12.10.2 L’accesso nell’ordinamento degli enti locali. In particolare, l’accesso dei consiglieri comunali e provinciali di cui all’art. 43 D.Lgs. 267/2000

12.10.3 L’accesso agli atti delle procedure di affidamento e di esecuzione dei contratti pubblici

12.10.4 L’accesso in materia assicurativa

12.11 Pubblicazione degli atti normativi e generali (art. 26)

12.12 La Commissione per l’accesso ai documenti amministrativi (art. 27)

12.13 L’istituzione degli Uffici relazioni con il pubblico (URP)

Capitolo 13: Accesso ed attività di diritto privato della P.A.

13.1 L’orientamento giurisprudenziale contrario all’accesso agli atti di diritto privato della P.A.

13.2 L’orientamento favorevole all’accesso agli atti di diritto privato della P.A.

13.3 L’indirizzo giurisprudenziale intermedio: la decisione n. 14 del 1998 della IV sezione del Consiglio di Stato

13.4 Alla ricerca di un valido parametro discretivo: ratio dell’inclusione dei concessionari (ora gestori) di pubblico servizio tra i soggetti passivi dell’accesso

13.5 Dovere di imparzialità quale criterio da osservare per delimitare l’ambito oggettuale del diritto di accesso. L’intervento dell’Adunanza Plenaria (decisioni nn. 4 e 5 del 1999)

13.6 Le novità contenute nella L. 15/2005 e gli orientamenti giurisprudenziali

13.7 Accesso agli atti degli organismi di diritto pubblico

Capitolo 14: Riservatezza ed accesso

14.1 La riservatezza come limite alla trasparenza nella L. 241/1990

14.1.1 Profili introduttivi

14.1.2 Un nuovo rapporto tra pubblicità e segretezza

14.2 La comparazione dei valori nell’elaborazione giurisprudenziale antecedente al varo della L. 31-12-1996, n. 675

14.3 L’avvento della L. 675/1996 sui dati personali

14.4 L’accesso ai dati sensibili (D.Lgs. 11-5-1999, n. 135)

14.5 Il D.Lgs. 30-6-2003, n. 196 e il nuovo comma 7 dell’art. 24 della L. 241/1990

Il raccordo tra accesso e normativa sulla privacy

14.5.1 L’accesso ai propri dati personali

14.6 Applicazioni giurisprudenziali

Capitolo 15: La tutela del diritto di accesso

15.1 Premessa

15.2 La tutela giurisdizionale

15.2.1 Natura della giurisdizione e corollari processuali

15.2.2 Le parti e l’oggetto del giudizio

15.2.3 I termini e la decisione

15.3 Accesso in pendenza di ricorso giurisdizionale amministrativo

15.4 Il ricorso al difensore civico e alla Commissione per l’accesso ai documenti amministrativi (art. 25, comma 4, L. 241/1990)

15.5 Il nuovo regime della difesa nel rito dell’accesso

15.6 In particolare, la tutela penale del diritto di accesso alla luce della L. 26-4-1990, n. 86

Appendice Normativa

§1. L. 7 agosto 1990, n. 241. — Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi

§2. D.P.R. 12 aprile 2006, n. 184. — Regolamento recante disciplina in materia di accesso ai documenti amministrativi

§3. D.Lgs.14 marzo 2013, n. 33. — Riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni

§4. D.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445. — Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa (Testo A)

§5. D.Lgs. 7 marzo 2005, n. 82. — Codice dell’amministrazione digitale
§6. D.P.R. 16 aprile 2013, n. 62. — Regolamento recante codice di comportamento dei dipendenti pubblici, a norma dell’articolo 54 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165