La scienza dell’amministrazione nasce come «ancella» del diritto amministrativo. Sin dalle origini, infatti, nei corsi istituzionali delle Università essa veniva impartita «insieme» al diritto amministrativo, con il quale condivideva l’appartenenza «alle scienze della pace e delle opere della pace», a cui necessitava, però, «che il governo sia un governo che miri all’interesse comune, stabilito a scopo e profitto di tutta quanta l’associazione» (MANNA).

Il legame con il diritto e con la teoria politica è, quindi, assolutamente originario e connaturato alla disciplina. Tuttavia essa, nel tempo, ha registrato sviluppi ed elaborazioni anche grazie al contributo di altre scienze sociali, come la sociologia, la teoria organizzativa e la stessa politologia, che ne hanno messo in risalto aspetti che vanno ben oltre il dato puramente normativo e formale e che portano a focalizzare l’analisi sulle variabili umane e comportamentali, con tutti i corollari sia d’ordine giuridico (status), sia d’ordine sociologico.

L’uomo inserito nell’organizzazione della P.A. non è una semplice rotella di un ingranaggio più grande, ma un soggetto pensante e agente, dotato non solo di capacità operativa, ma anche di autonomia e libertà, pur all’interno di vincoli, più o meno costrittivi, del contesto in cui opera e che, in ogni caso, non sono mai tanto forti da impedire pensiero ed azione (FRIEDBERG).
Il presente Manuale, pertanto, pur tenendo in debito conto i risultati delle più recenti riforme normative in materia di organizzazione e funzionamento della pubblica amministrazione, parte dall’ineludibile presupposto che l’organizzazione amministrativa è solo una macchina, uno strumento che, nelle mani dell’uomo, deve essere orientato al generale benessere individuale e sociale, in conformità alle posizioni teoretiche che legittimano l’esistenza e lo stesso esercizio delle funzioni pubbliche e di governo solo in vista della «felicità umana» (HUME).

“

Introduzione

Parte I

Profili generali di scienza dell’amministrazione

Capitolo 1: Concetti introduttivi

1. L’amministrazione nella prospettiva istituzionale

2. Il principio organizzatorio dell’amministrazione

3. Dalla gerarchia all’attività di coordinamento

4. L’amministrazione e l’ambiente: dall’organizzazione al sistema d’azione

Capitolo 2: Aspetti funzionali e strutturali dell’amministrazione

1. La funzione amministrativa e l’attività di regolazione

2. L’amministrazione nella prospettiva dell’organizzazione

3. L’ente pubblico

4. Modelli organizzativi delle strutture burocratiche: l’esempio dei Comuni

5. I processi decisionali pubblici tra politica e burocrazia

6. Gli elementi simbolici nell’amministrazione

7. P.A. e politiche pubbliche

Parte II

L’attività amministrativa nella prospettiva procedurale

Capitolo 1: Il procedimento amministrativo tra garanzia ed efficienza

1. Attività amministrativa discrezionale e vincolata

2. I principi dell’attività amministrativa: imparzialità e buon andamento

3. Il procedimento amministrativo

4. I corollari della imparzialità. In particolare, la partecipazione

5. Segue: Responsabilizzazione, trasparenza e pubblicità

6. L’imparzialità nella prospettiva processuale

7. Le fasi del procedimento amministrativo

8. La nuova tempistica per la conclusione del procedimento

9. Atti e provvedimenti amministrativi

Capitolo 2: La personalizzazione dell’attività amministrativa: la figura del responsabile del procedimento

1. Ratio della introduzione del responsabile

2. Compiti e profili di responsabilità

Capitolo 3: Attività amministrativa e buon andamento: una rilettura in

termini di organizzazione

1. La L. 241/1990 come «regola d’azione»

2. I risvolti organizzativi della legge sul procedimento amministrativo

Capitolo 4: L’attività consensuale e negoziale della P.A.

Sezione Prima

Gli accordi

1. L’esercizio consensuale della potestà amministrativa nella L. 241/1990

2. Gli accordi integrativi e sostitutivi

3. Gli accordi di programma

Sezione Seconda

L’attività contrattuale della

Pubblica Amministrazione

4. La funzione amministrativa e l’attività «contrattuale» della P.A.: un

inscindibile nesso di strumentalità

5. I contratti della P.A.: tipologia e distinzioni

6. Regime giuridico dei contratti della P.A. tra diritto privato e diritto pubblico

7. La normativa sui contratti pubblici tra diritto interno e diritto dell’Unione europea

8. La procedura di evidenza pubblica per la conclusione del contratto

Capitolo 5: L’attività amministrativa tra trasparenza, comunicazione, accesso ed informatizzazione

Sezione Prima

L’evoluzione della P.A. nel contesto della trasparenza ed accessibilità dei documenti amministrativi

1. L’amministrazione italiana quale «casa di vetro»

2. Il diritto di accesso nella L. 241/1990 e successive modifiche

3. I soggetti legittimati

4. Il documento amministrativo accessibile

5. I soggetti passivi

6. I limiti all’esercizio del diritto d’accesso

7. Le possibilità di tutela del diritto di accesso

8. Gli uffici per le relazioni con il pubblico (Rinvio)

Sezione Seconda

La riservatezza e l’accesso: due diritti «separati in casa»

9. Il rapporto accesso/riservatezza

10. I casi più delicati di bilanciamento tra accesso e riservatezza

Sezione Terza

L’informazione e la comunicazione delle Pubbliche Amministrazioni

11. La comunicazione pubblica

12. La L. 150/2000 e la comunicazione come funzione amministrativa

13. Le strutture e i mezzi della comunicazione

Sezione Quarta

Attività amministrativa ed informatizzazione

14. L’art. 3bis della L. 241/1990 e l’informatizzazione dell’azione amministrativa

15. Il Codice dell’amministrazione digitale

16. P.A. digitale e diritti dei cittadini e delle imprese

17. Gli strumenti della P.A. digitale

18. Segue: La posta elettronica certificata (PEC)

Capitolo 6: Funzione di regolazione e servizi pubblici

1. Funzioni e servizi pubblici: generalità

2. La funzione pubblica

3. La difficile individuazione di una nozione unitaria di servizio pubblico: una ricostruzione dottrinaria

4. I principi regolatori dei servizi pubblici

5. L’organizzazione dei servizi pubblici: dallo Stato imprenditore allo Stato regolatore

6. La gestione dei servizi pubblici locali

7. I servizi pubblici locali dopo il D.L. 138/2011, conv. in L. 148/2011

8. In house e servizi pubblici locali

Parte III

Amministrazione e gestione delle variabili organizzative ed umane

Capitolo 1: L’amministrazione nella duplice prospettiva della politica e della burocrazia: indirizzi, direttive ed atti di gestione

1. Indirizzo politico ed attività di gestione

2. Direttive ed azione amministrativa

Capitolo 2: La variabile umana. In particolare, le principali tappe della riforma del lavoro pubblico

Sezione Prima

Il pubblico impiego: evoluzione storica ed ambito di applicazione

1. Il rapporto di servizio

2. Il rapporto di lavoro alle dipendenze delle Pubbliche Amministrazioni

3. Principi costituzionali in materia di pubblico impiego

4. La disciplina del pubblico impiego tra evoluzione storica e prospettive di riforma

5. Il D.Lgs. 150/2009: la cd. Riforma Brunetta della Pubblica Amministrazione

6. Gli interventi legislativi del biennio 2010/2011

7. Ambito di applicazione

Sezione Seconda

Il nuovo sistema delle fonti del pubblico impiego e la contrattazione collettiva

8. Legge e contratto nel sistema delle fonti

9. La contrattazione collettiva

10. Il procedimento di contrattazione collettiva

Capitolo 3: L’organizzazione dei pubblici uffici fra tradizione e spunti di innovazione

Sezione Prima

Organizzazione e inquadramento del personale

1. L’accesso al pubblico impiego

2. Piante organiche, dotazioni e ruoli

3. Gli uffici e le dotazioni organiche

Sezione Seconda

La dirigenza pubblica

4. I dirigenti

5. Il conferimento degli incarichi dirigenziali

6. Lo spoil system

7. Gli incarichi ad esterni dopo il decreto Brunetta

8. I dirigenti quali datori di lavoro nelle amministrazioni pubbliche alla luce del D.Lgs. 150/2009

9. Accesso alla dirigenza

10. La vicedirigenza

Sezione Terza

Diritti, doveri e responsabilità del pubblico dipendente

11. I doveri-obblighi dell’impiegato

12. Il mobbing

13. I diritti patrimoniali dell’impiegato

14. Diritti non patrimoniali

15. Responsabilità dell’impiegato

16. Incompatibilità e cumulo di impieghi

Sezione Quarta

Profili attuativi, modificativi ed estintivi del rapporto di pubblico impiego

17. Le vicende attuative del rapporto di lavoro

18. Le assenze

19. L’aspettativa

20. Le vicende modificative del rapporto di lavoro

21. Estinzione del rapporto di impiego

Capitolo 4: Misurazione, valutazione e trasparenza della performance

Sezione Prima

I sistemi di valutazione delle prestazioni e dei risultati: linee generali

1. La valutazione del personale

2. La metodologia di valutazione della posizione

3. Il modello delle competenze

Sezione Seconda

La valutazione del personale e delle strutture delle amministrazioni pubbliche ed il principio di trasparenza: le novità introdotte dalla Riforma Brunetta

4. La «cultura del merito»

5. Il D.Lgs. 150/2009 e la valutazione delle prestazioni

6. I soggetti del processo di misurazione e valutazione della performance

7. L’identificazione del personale a contatto con il pubblico

8. Merito e premi

Capitolo 5: Controlli e responsabilità

Sezione Prima

Il sistema dei controlli

1. Il controllo

2. Il controllo amministrativo. In particolare, i controlli sugli atti

3. I controlli sugli organi: i controlli interni

4. La nuova fisionomia dei controlli interni: gli Organismi indipendenti di valutazione della performance

5. La riforma dei controlli di regolarità amministrativa e contabile: il D.Lgs. 123/2011

6. I controlli sugli organi: i controlli esterni e il ruolo della Corte dei conti

Sezione Seconda

La responsabilità della e verso la P.A.

7. Concetto e fondamento della responsabilità della P.A.

8. Gli obblighi della P.A.

9. La responsabilità della P.A. per fatti illeciti

10. Gli elementi della responsabilità extracontrattuale della P.A.

11. Rapporti tra la responsabilità della P.A. e dei suoi impiegati

12. L’applicabilità dei criteri speciali d’imputazione di responsabilità ex artt. 2047 ss. del codice civile

13. La responsabilità contrattuale e precontrattuale della P.A.

14. La cd. «responsabilità da atto lecito»

15. Il potere statale di supremazia e la responsabilità nei confronti della P.A.

16. Segue: La responsabilità amministrativa e contabile

17. Segue: Il danno all’immagine della Pubblica Amministrazione

Capitolo 6: Alcuni esempi di innovazione amministrativa nel sistema degli enti locali: dirigenza, aree di posizione organizzativa e alte professionalità

1. La dirigenza degli enti locali

2. Le aree di posizione organizzativa
3. Le alte professionalità