Parte VII

Elementi di contabilità di Stato

Capitolo 1 Le fonti e i soggetti

“La contabilità di Stato”

“La finanza pubblica può essere definita come l’attività svolta dallo Stato e dagli enti pubblici per il reperimento delle risorse necessarie a soddisfare i bisogni collettivi. Essa dà vita a due distinti flussi di ricchezza: uno in entrata nelle casse dello Stato (erario pubblico) e uno in uscita (spese pubbliche). Poiché la finanza pubblica gestisce risorse che appartengono alla collettività, è necessario che vi siano norme che indichino le modalità per una loro gestione efficiente, efficace e trasparente. A ciò provvede la contabilità pubblica, ossia il complesso delle norme che disciplinano l’attività dei pubblici poteri, comprendente l’organizzazione finanziario-contabile, la gestione patrimoniale, l’attività contrattuale, la gestione del bilancio, il sistema dei controlli e le responsabilità degli amministratori della cosa pubblica.”.

“Le fonti”

“Le principali fonti giuridiche che regolano l’ordinamento contabile italiano sono, tra l’altro:

  • la Costituzione, in particolar modo l’art. 81 (legge di bilancio), l’art. 100 (controlli della Corte dei conti), l’art. 103 (giurisdizione contabile della Corte dei conti), l’art. 119 (autonomia finanziaria degli enti locali);

  • la L. 196/2009 (Legge di contabilità e finanza pubblica);

  • la L. 243/2012 (Legge attuativa del pareggio di bilancio).”.

“La definizione di amministrazioni pubbliche nella L. 196/2009”

“A partire dal 2012, in base a quanto stabilito dall’art. 1, comma 2, della L. 196/2009 (Legge di contabilità e finanza pubblica), si intendono per amministrazioni pubbliche:

  • gli enti e i soggetti indicati a fini statistici nel Comunicato ISTAT del 30 settembre 2011, pubblicato in Gazzetta Ufficiale n. 228 dello stesso giorno e aggiornato annualmente dall’ISTAT sulla base delle definizioni contenute nei regolamenti dell’UE;

  • le Autorità indipendenti, ad esempio l’AGID (Agenzia per l’Italia Digitale);

  • le amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2, del D. Lgs. 165/2001.

Il Sistema europeo dei Conti 2010 (SEC2010), istituito dal Regolamento (UE) n. 549/2013, comprende nel settore delle amministrazioni pubbliche (settore S13) tutte le unità istituzionali che:

  • producono beni e servizi non destinabili alla vendita, dunque erogati gratuitamente o a prezzi non di mercato;

  • hanno come funzione principale la redistribuzione del reddito e della ricchezza.

Fanno parte del settore delle amministrazioni pubbliche, in linea generale, le Amministrazioni pubbliche, le Amministrazioni locali e gli Enti nazionali di previdenza e assistenza.”.

“I soggetti”

“Soggetto primario dell’attività finanziaria è lo Stato, vista la molteplicità di compiti di interesse generale che svolge. Esso è affiancato da una molteplicità di soggetti, tra cui:

  • il Ministero dell’Economia e delle Finanze;

  • le Agenzie fiscali;

  • gli enti pubblici istituzionali;

  • gli enti territoriali e le amministrazioni locali.”.

“ L’amministrazione finanziaria: il Ministero dell’economia e delle finanze (MEF)” SOTTOPARAGRAFO

“La gestione finanziaria dello Stato è affidata al Ministero dell’Economia e delle Finanze (MEF), un’amministrazione centrale dello Stato competente in materia di politica economica, finanziaria e di bilancio nonché di spese ed entrate dello Stato.

I dipartimenti che formano il MEF sono: Ragioneria Generale dello Stato; Finanze; Tesoro; Amministrazione Generale, del Personale e dei Servizi; Economia; Giustizia Tributaria.”.

“Le agenzie fiscali” SOTTOPARAGRAFO

“Le agenzie fiscali sono organismi istituiti ai sensi del D. Lgs. 300/1999; esse operano sotto la vigilanza del MEF, ma godono di autonomia regolamentare, amministrativa e contabile. Comprendono: l’Agenzia del demanio; l’Agenzia delle dogane e dei monopoli; l’Agenzia delle entrate.”.

X “Il Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica e lo Sviluppo Sostenibile (CIPESS)” SOTTOPARAGRAFO

“Il Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica e lo Sviluppo Sostenibile (CIPESS) opera in collaborazione con il MEF e svolge, tra l’altro, funzioni di coordinamento in relazione alla programmazione e alla politica economica nazionale, e compiti di raccordo fra la politica economica nazionale e quella dell’UE.”.

“La Cassa Depositi e Prestiti” SOTTOPARAGRAFO

“La Cassa Depositi e Prestiti (CDP) è una società per azioni che agisce in collaborazione con il MEF, il quale detiene le quote di partecipazione di maggioranza. Essa svolge il compito di raccogliere depositi, in denaro e titoli, e impiega le proprie disponibilità economiche per effettuare investimenti di interesse pubblico e concedere finanziamenti agli enti e ai gestori di pubblici servizi.”.

“Altri soggetti della contabilità pubblica” SOTTOPARAGRAFO

“Le aziende e le amministrazioni autonome sono organismi atipici, dotati di una propria e distinta organizzazione amministrativa ma comunque incardinati nell’ambito di una più ampia amministrazione statale o ente locale. Essi svolgono perlopiù attività e servizi di natura tecnico-economica. Non esiste una definizione univoca di enti pubblici istituzionali (anche detti enti non territoriali), ma la dottrina tende a distinguere fra gli enti di erogazione e gli enti economici. Agli enti economici non si applicano le norme della contabilità pubblica, poiché il loro bilancio è redatto secondo modelli aziendalistici. Gli enti territoriali, ossia le Regioni e gli enti locali (Province, Comuni, Unioni di Comuni, Comunità montane, Città Metropolitane), sono soggetti caratterizzati da autonomia statutaria, finanziaria, contabile e di bilancio.”.

Capitolo 2 Il sistema delle rilevazioni contabili nel settore pubblico

“La contabilità generale”

“La contabilità generale definisce l’insieme sistematico delle operazioni che hanno per oggetto la registrazione di tutti i fatti della gestione rilevanti sul piano economico-finanziario, con l’obiettivo di determinare in maniera veritiera e corretta il risultato economico d’esercizio e la situazione patrimoniale dell’ente in questione.

Il conto è lo strumento attraverso il quale si rilevano e classificano i fatti amministrativo-contabili. Ogni conto è strutturato in due sezioni contrapposte, “Dare” (a sinistra) e “Avere” (a destra).

Il metodo della partita doppia è un insieme di regole che disciplinano la tenuta delle rilevazioni contabili in termini di forma, ordine e collegamento tra i conti.”.

“L’aspetto economico e l’aspetto finanziario della gestione”

“L’aspetto economico rileva i costi e i ricavi della gestione dai quali derivano, rispettivamente, aumenti e diminuzioni del patrimonio netto dell’ente.

L’aspetto finanziario rileva le entrate e le uscite monetarie, nonché il sorgere e l’estinguersi dei debiti e dei crediti di varia natura.”.

“Il sistema di rilevazione nelle aziende pubbliche: contabilità finanziaria e contabilità economico-patrimoniale”

“Tradizionalmente, la contabilità degli enti pubblici si limita a registrare le variazioni finanziarie, in termini di entrate e spese, derivanti dall’attività di gestione.

Negli ultimi anni, tuttavia, è in corso una transizione verso l’adozione di sistemi di contabilità economico-patrimoniale, che consentono di rilevare anche i costi e i ricavi corrispondenti alle variazioni finanziarie.”.

“Il sistema di contabilità economica analitica delle pubbliche amministrazioni”

“La contabilità pubblica in Italia si basa sul Sistema di contabilità economica analitica per centri di costo, introdotta dall’art. 10 del D. Lgs. 279/1997.

Tale sistema si definisce “analitico” poiché al suo interno ciascun costo viene registrato anche in relazione alla struttura organizzativa che ha impiegato le specifiche risorse e alla destinazione di queste ultime.”.

“Il principio di competenza economica e gli IPSAS”

“I Principi contabili internazionali per il settore pubblico (in inglese IPSAS) sono stati elaborati sulla base degli IAS (ossia i principi contabili internazionali che si applicano al settore privato) per garantire l’applicazione di un sistema di gestione basato sul principio di competenza economica anche presso gli enti pubblici.”.

“L’introduzione della contabilità economica analitica”

“Il D.Lgs. 279/1997 individua come componenti del Sistema unico di contabilità economica analitica per centri di costo:

  • il piano dei conti, consistente in una classificazione sistematica e standardizzata delle operazioni economiche e finanziarie, organizzate in conti che riflettono le diverse voci di entrata e uscita;

  • i centri di costo, corrispondenti alle strutture organizzative di livello dirigenziale generale, che rilevano i risultati economici e ne seguono l’evoluzione;

  • i servizi erogati, ossia le funzioni elementari, finali e strumentali attraverso cui i centri di costo perseguono gli scopi dell’amministrazione.

Secondo la classificazione delle spese dello Stato effettuata dall’art. 25, comma 2, della L. 196/2009, la previsione e la rilevazione dei costi deve essere effettuata in base a:

  • le missioni, che rappresentano le finalità strategiche dell’azione pubblica e possono riferirsi a un singolo Ministero o a più Ministeri;

  • i programmi, ossia aggregati omogenei di attività svolte per perseguire obiettivi comuni ben definiti.

  • le azioni, inserite in via sperimentale a partire dalle Legge di Bilancio 2017-2019.”.

“L’introduzione della contabilità economico-patrimoniale nelle amministrazioni pubbliche”

“In base all’art. 40, lett. n), della L. 196/2009 tutte le amministrazioni pubbliche sono chiamate ad armonizzare i propri schemi contabili e di bilancio, per favorire la confrontabilità dei dati.

Tale obiettivo è stato perseguito attraverso l’adozione di due strumenti legislativi distinti ma coordinati:

  • la L. 42/2009, a cui ha dato attuazione il D. Lgs. 118/2011, relativamente agli enti pubblici territoriali;

  • la L. 196/2009, a cui ha dato attuazione il D. Lgs. 91/2011, per tutte le altre amministrazioni pubbliche.

Il D.P.R. 140/2018 ha introdotto il Piano dei conti integrato per le amministrazioni centrali, la cui struttura si articola attualmente in unico elenco di conti ripartiti su cinque livelli gerarchici così raggruppati: i) Attivo; ii) Passivo; iii) Componenti economiche positive; iv) Componenti economiche negative; v) Conti d’ordine.”.

“La Struttura di governance per la definizione di un sistema di contabilità economico-patrimoniale unico per le pubbliche amministrazioni e le previsioni del PNRR”

“Il PNRR prevede, tra le sue riforme, di dotare le pubbliche amministrazioni di un Sistema unico di contabilità economico-patrimoniale basato sul principio della competenza (cd. accrual). Secondo il principio della competenza, i fatti di gestione devono essere contabilizzati nel momento in cui si verificano, indipendentemente da quando avviene la corrispondente entrata o uscita di denaro dalle casse pubbliche (principio di competenza finanziaria). Nel 2025 è stata avviata la fase pilota di sperimentazione del sistema di contabilità accrual, che coinvolgerà le Amministrazioni Centrali e le Agenzie fiscali.”.

Capitolo 3 Il bilancio dello Stato

“Definizione e classificazioni”

“Il bilancio dello Stato è un documento contabile che mostra le entrate e le spese dello Stato nell’esercizio finanziario considerato. In sostanza dimostra in che modo sono impiegate le risorse pubbliche. A seconda della sua configurazione, si distingue:

  • il bilancio economico, il quale individua i costi e ricavi relativi a una certa attività allo scopo di individuare un eventuale utile di gestione, ossia il reddito;

  • il bilancio finanziario, il quale rappresenta i movimenti di entrata e uscita di denaro che determinano aumenti o diminuzioni delle risorse monetarie aziendali;

  • il bilancio patrimoniale con il quale si rappresenta, alla data di chiusura dell’esercizio, la situazione patrimoniale di un ente, evidenziando le variazioni degli elementi attivi e passivi del patrimonio netto.

A seconda del momento in cui viene redatto, il bilancio può avere natura preventiva o consuntiva. Il bilancio preventivo riguarda le entrate e le spese che si prevede di riscuotere e di realizzare nell’anno successivo rispetto a quello di compilazione. Il bilancio consuntivo contabilizza le entrate e le spese che si sono realizzate nell’anno già trascorso ed è, per questo motivo, anche chiamato rendiconto. A seconda del contenuto si distingue il bilancio di cassa e quello di competenza. Il bilancio di cassa rileva le entrate che si prevede di riscuotere e le spese che si prevede di effettuare in un determinato esercizio finanziario. Il bilancio di competenza registra, invece, le entrate effettivamente riscosse e le spese effettivamente pagate nel corso dell’esercizio finanziario, a prescindere dal momento in cui è sorto il relativo diritto a riscuotere e a pagare.”.

“Le funzioni del bilancio dello Stato”

“Il bilancio dello Stato ha funzione:

  • contabile, in quanto traduzione in termini numerici del programma del potere esecutivo;

  • politica, perché è l’espressione della ratifica parlamentare alle scelte operate dal Governo;

  • giuridica, perché la legge di approvazione del bilancio autorizza le erogazioni e gli esborsi in essa contemplati;

  • economica, in quanto è parte integrante della manovra economica annuale dello Stato.”.

“Il bilancio dello Stato italiano e i principi di bilancio”

“Il bilancio italiano viene redatto annualmente, con un orizzonte temporale triennale. Esso viene approvato con legge ordinaria dal Parlamento.”.

“Il bilancio dello Stato in Italia”

“Le norme di riferimento per la redazione del bilancio italiano sono:

  • il Regio Decreto 2440/1923, il cui regolamento attuativo è contenuto nel Regio Decreto 827/1924;

  • la L. 196/2009 (Legge di contabilità di contabilità e finanza pubblica);

  • l’art. 81 della Costituzione;

  • la L. 243/2012, attuativa del principio del pareggio di bilancio.”.

“I principi di bilancio”

“I principi di redazione del bilancio sono contenuti nell’Allegato alla L. 196/2009 (Legge di contabilità e finanza pubblica). A tal proposito, la citata legge precisa che i criteri di integrità, universalità e unità del bilancio sono attuativi dell’art. 81 della Costituzione.”.

Capitolo 4 L’ordinamento del bilancio italiano e la programmazione degli obiettivi di finanza pubblica

“Il bilancio dello Stato e l’art. 81 della Costituzione”

“L’art.81 della Costituzione italiana definisce le regole essenziali del bilancio dello Stato.”

“La L. cost. 20-4-2012, n. 1 e l’introduzione nell’art. 81 del vincolo del pareggio del bilancio”

“La L. cost. 1/2012 ha riformulato l’art. 81 della Costituzione, al fine di adattarlo al cd. Patto di bilancio europeo (o Fiscal compact). La riforma costituzionale ha introdotto, in particolare, il principio del pareggio di bilancio in base al quale lo Stato deve assicurare l’equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio (art. 81, comma 1, Cost.). Conseguentemente a tale modifica, la possibilità del Governo italiano di indebitarsi è limitata solo al verificarsi di particolari congiunture economiche (ad es. la crisi economica conseguente allo scoppio della pandemia da Covid-19) o di eventi eccezionali (ad es. alluvioni o terremoti) che hanno effettivi negativi sull’andamento del bilancio. L’art. 81, comma 3, Cost. stabilisce l’obbligo di garantire la copertura finanziaria per ogni legge che introduce nuove o maggiori spese per lo Stato. L’art. 81, comma 4, Cost. delinea le competenze del Governo e del Parlamento in materia di bilancio: al primo spetta il potere di iniziativa legislativa, mentre il secondo provvede alla sua approvazione. Inoltre, il comma 5 dell’art. 81 precisa che soltanto il Parlamento può autorizzare, con legge e per un periodo di tempo non superiore a 4 mesi, la gestione provvisoria del bilancio.”.

“La modifica degli articoli 97, 117 e 119”

“La L. cost. 1/2012 ha apportato modifiche anche ad altri articoli della Costituzione:

  • ha esteso a tutte le amministrazioni pubbliche il rispetto del principio di pareggio del bilancio e di sostenibilità del debito pubblico, ai sensi dell’art. 97 Cost.;

  • ha attribuito allo Stato la competenza esclusiva dell’armonizzazione dei bilanci, ai sensi dell’art. 117 Cost.;

  • ha modificato l’art. 119 Cost. precisando che l’autonomia finanziaria degli enti territoriali deve essere assicurata nel rispetto del principio di pareggio del bilancio.”.

“La L. 24-12-2012, n. 243 attuativa del pareggio del bilancio”

“La L. 243/2012 contiene le Disposizioni per l’attuazione del pareggio di bilancio ai sensi dell’articolo 81, comma sesto, della Costituzione. Il provvedimento risulta così articolato:

  • Capo I (Oggetto e definizioni);

  • Capo II (Equilibrio dei bilanci e sostenibilità del debito delle amministrazioni pubbliche);

  • Capo III (Meccanismo di correzione);

  • Capo IV (Equilibrio dei bilanci delle Regioni e degli enti locali e concorso dei medesimi enti alla sostenibilità del debito pubblico);

  • Capo V (Equilibrio dei bilanci delle amministrazioni pubbliche non territoriali);

  • Capo VI (Bilancio dello Stato);

  • Capo VII (Organismo indipendente per l’analisi e la verifica degli andamenti di finanza pubblica e per la valutazione dell’osservanza delle regole di bilancio);

  • Capo VIII (Disposizioni finali).”.

“Il ciclo del bilancio e il principio della programmazione nella L. 196/2009”

“L’art. 7 della L. 196/2009 elenca i principali documenti di finanza pubblica che lo Stato deve approvare nel corso dell’esercizio finanziario. Essi sono:

  • Documento di economia e finanza (DEF);

  • Nota di aggiornamento al DEF (NADEF);

  • disegno di legge di bilancio;

  • disegno di legge di assestamento del bilancio;

A questi si aggiungono anche gli altri disegni collegati alla manovra di finanza pubblica e gli specifici documenti di programmazione delle altre amministrazioni pubbliche diverse dallo Stato.

La programmazione dei suddetti documenti deve essere coordinata con le scadenze dettate dal semestre europeo.”.

“I rapporti con l’UE in tema di finanza pubblica”

“Il Patto di stabilità e crescita è un quadro di norme per il coordinamento delle politiche economiche e di bilancio nazionali dei Paesi dell’UE. Il suo obiettivo è quello di promuovere la stabilità economica, la crescita sostenibile e l’occupazione in tutti gli Stati membri.

Con la revisione del Patto di Stabilità operata nel 2024 sono state ridisegnate, nell’ambito del semestre europeo, le procedure per il coordinamento delle politiche di bilancio e per la sorveglianza sull’attuazione delle stesse; inoltre, è stato introdotto un nuovo strumento di programmazione pluriennale, il Piano nazionale strutturale di bilancio di medio termine, che ha sostituito il Programma annuale di Stabilità (PS) e il Programma nazionale di riforma (PNR). L’adozione di questo nuovo documento richiederà la revisione delle norme di contabilità pubblica.

Il Regolamento (UE) 1263/2024 ha riformulato la cd. procedura del “braccio preventivo”, volta a evitare che gli Stati membri sviluppino un disavanzo pubblico eccessivo. La nuova procedura prevede l’individuazione di specifiche traiettorie di rientro dal deficit e dal debito, che ciascun Paese deve concordare preventivamente con la Commissione europea.

Il Regolamento (UE) 1264/2024 ha modificato le misure correttive, in particolar modo la procedura da attuare in presenza di disavanzi eccessivi. Il nuovo regolamento prevede, infatti, che la Commissione europea elabori una relazione tenendo conto di tutte le circostanze che potrebbero influenzare in modo significativo l’osservanza, da parte dello Stato interessato, dei criteri relativi al disavanzo e al debito pubblico. Se il Consiglio e la Commissione attestano effettivamente l’esistenza di un disavanzo eccessivo, essi fissano una scadenza (eventualmente prorogabile) per la correzione di tale disavanzo.

Il Documento programmatico di bilancio (in inglese Draft Budgetary Plan) viene presentato da ciascuno Stato membro dell’UE alla Commissione entro il 15 ottobre di ogni anno. Nel DPB viene illustrato il progetto di bilancio statale per l’anno successivo. Entro lo stesso termine, il Documento programmatico di bilancio deve anche essere trasmesso alle Camere, ai sensi dell’art. 9, comma 1bis, della L. 196/2009. Entro il 30 novembre, la Commissione formula il proprio parere sul DPB presentato dallo Stato. Sulla base di tutti i documenti programmatici di bilancio presentati dagli Stati membri, la Commissione elabora, inoltre, una valutazione complessiva della situazione di bilancio e formula le prospettive di andamento per la zona euro.”.

“Il Documento di economia e finanza (DEF) e la Nota di aggiornamento del DEF (NADEF)”

“Il Documento di economia e finanza (DEF) contiene la strategia economica e di finanza pubblica relativa a un orizzonte temporale triennale. Deve essere presentato dal Governo al Parlamento con cadenza annuale, entro il 10 aprile, ed è composto da tre sezioni. Il DEF deve essere aggiornato con una Nota, che viene presentata dal Governo alle Camere, su proposta del Ministro dell’economia e delle finanze, entro il 27 settembre di ogni anno. Essa è un documento molto importante perché dà al Governo la possibilità di «aggiustare» le previsioni economiche e di finanza pubblica formulate nel DEF, avendo a disposizione dati più stabili e affidabili sull’andamento del quadro macroeconomico.”.

“Il monitoraggio delle previsioni e l’Ufficio parlamentare di bilancio”

“L’Ufficio parlamentare di bilancio è un organismo indipendente istituito dal D.Lgs. 54/2014. Esso ha il compito di vigilare sulla sostenibilità delle finanze pubbliche e sull’affidabilità delle previsioni macroeconomiche e di finanza pubblica del Governo.”.

“Il bilancio di previsione e la legge di bilancio”

“Il bilancio dello Stato è approvato con legge di bilancio, che a partire dal 2016 ha natura sostanziale, oltreché formale, poiché può stabilire nuovi tributi e spese. Il disegno di legge di bilancio va presentato dal Governo al Parlamento entro il 20 ottobre e deve essere approvato entro il 31 dicembre. La legge di bilancio si compone di due sezioni.”.

“La prima sezione della legge di bilancio”

“La prima sezione della legge di bilancio ha carattere normativo: dispone annualmente il quadro di riferimento finanziario e provvede alla regolazione annuale delle grandezze previste dalla legislazione vigente, al fine di adeguarne gli effetti finanziari agli obiettivi.”.

“La seconda sezione della legge di bilancio”

“La seconda sezione della legge di bilancio rappresenta in buona sostanza il bilancio preventivo (annuale e triennale) dello Stato. Essa espone per l’entrata e, distintamente per ciascun Ministero, per la spesa le unità di voto parlamentare. Queste ultime per le entrate sono costituite dalle tipologie; per la spesa, invece, dai programmi.

Quanto alla struttura, la seconda sezione della legge di bilancio è costituita dallo stato di previsione dell’entrata, dagli stati di previsione della spesa e da un quadro generale riassuntivo riferito al triennio.”.

“La relazione tecnica e la nota tecnico-illustrativa al disegno di legge di bilancio”

“La relazione tecnica è il documento che accompagna il disegno di legge di bilancio e fornisce una valutazione quantitativa degli effetti finanziari delle disposizioni contenute nel testo normativo. Essa assicura la coerenza tra le misure proposte e gli obiettivi di finanza pubblica, indicando gli oneri o i risparmi derivanti da ciascun articolo e le modalità di copertura previste, in conformità con il principio della copertura finanziaria sancito dall’art. 81 della Costituzione.

La nota tecnico-illustrativa al disegno di legge di bilancio ha lo scopo di raccordare, a fini conoscitivi, il disegno di legge di bilancio e il conto economico delle amministrazioni pubbliche.”.

“Programmazione delle risorse finanziarie e accordi tra Ministeri”

“L’art. 22bis della L. 196/2009 prevede che entro il 31 maggio di ciascun anno, con Decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, siano definiti gli obiettivi di spesa di ogni Ministero, definibili in termini di limiti di spesa e di risparmi da conseguire. Gli obiettivi di spesa vengono monitorati dal Ministro dell’economia e delle finanze, il quale, entro il 15 luglio, informa il Presidente del Consiglio dei ministri in merito allo stato di avanzamento degli interventi oggetto di accordi.

Al termine di ciascun anno finanziario, infine, ogni Ministero elabora una relazione, da inviare entro il 1° marzo al Ministro dell’economia e delle finanze, nella quale si illustra il grado di raggiungimento dei risultati previsti e le ragioni dell’eventuale scostamento.”.

“La formazione e l’approvazione del bilancio”

“Il ciclo di bilancio si compone di due fasi, ossia la formazione e l’approvazione. Durante la fase di formazione il Governo elabora i principali documenti di programmazione economico-finanziaria e predispone il disegno di legge di bilancio, in coerenza con gli obiettivi di finanza pubblica, le priorità politiche e i vincoli europei. La fase di approvazione è quella in cui il Parlamento esamina, discute e vota il disegno di legge di bilancio presentato dal Governo. Tale fase deve chiudersi con l’approvazione della legge di bilancio entro il 31 dicembre.”.

“La formazione”

“Ciascun Dicastero, in relazione ai propri obiettivi e tenendo conto delle istruzioni annualmente fornite dal Ministero dell’economia e della finanza, formula il proprio stato di previsione della spesa.

Per le previsioni pluriennali di bilancio i responsabili della gestione devono predisporre un apposito piano finanziario dei pagamenti, cd. cronoprogramma che deve essere poi aggiornato sulla base degli stanziamenti previsti dalla legge di bilancio approvata. In fase di formazione possono essere iscritte negli stati di previsione di entrata e di spesa, rispettivamente, gli importi corrispondenti ai proventi che si prevede di incassare nel corso dell’esercizio finanziario e le risorse che si prevede di impiegare per il finanziamento di specifiche attività.”.

 

“L’approvazione”

“Il periodo nel quale il disegno di legge di bilancio viene sottoposto al Parlamento è detto sessione del bilancio. Preliminarmente, però, il documento viene esaminato dalla Commissione bilancio e da altre commissioni parlamentari per competenza di materie, che redigono delle apposite relazioni; dopodiché si effettua la discussione generale sul disegno di legge, nel corso della quale si valutano gli emendamenti presentati e la loro ammissibilità. L’approvazione dello stato di previsione dell’entrata, di ciascuno stato di previsione della spesa e dei totali generali della spesa nonché del quadro generale riassuntivo è disposta, nell’ordine, con distinti articoli del disegno di legge. La legge di bilancio, una volta approvata, deve essere presentata al Presidente della Repubblica, che la promulga con la controfirma del Presidente del Consiglio dei ministri e dei Ministri responsabili. Una volta promulgata, la legge di bilancio viene pubblicata in Gazzetta Ufficiale in modo da consentirne la pubblicità e la conoscibilità a tutti i cittadini.”.

“I disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica”

“Le leggi collegate alla manovra di finanza pubblica hanno la funzione di porre in essere gli interventi specifici necessari per il conseguimento degli obiettivi contenuti nei documenti programmatici. I disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica devono essere presentati entro il mese di gennaio e sono indicati in allegato sia al DEF che anche alla Nota di aggiornamento del DEF. Le procedure e i termini per il loro esame sono definiti dai regolamenti parlamentari.”.

“Il budget dello Stato”

“In base all’art. 21, comma 11, della L. 196/2009, ciascuno stato di previsione deve essere corredato da molteplici elementi informativi, tra i quali il budget dei costi della relativa amministrazione. Il budget è un preventivo economico con orizzonte temporale triennale, elaborato al fine di preordinare l’assegnazione delle risorse alla dirigenza, in funzione degli obiettivi che si intende raggiungere. Le previsioni formulate nel budget economico si fondano sul principio di competenza economica e vengono analiticamente rappresentati in base alla loro “natura”, alla struttura organizzativa che li predispone e alla loro destinazione. La distinzione dei costi per natura si articola in Costi propri e Costi comuni dello Stato. I Costi propri. Sono le spese direttamente imputabili all’attività di una specifica amministrazione o unità organizzativa dello Stato e sono articolate nei seguenti aggregati: i) Personale; ii) Costi propriamente legati alla gestione; iii) Oneri straordinari; iv) Ammortamenti e svalutazioni. I Costi comuni dello Stato qualificano le spese sostenute per funzioni o attività che sono condivisi da più strutture organizzative o comunque necessari al funzionamento generale dello Stato. Essi comprendono gli Oneri finanziari e i Contributi concessi.”.

“La copertura finanziaria delle leggi”

“Come stabilito dall’art. 81 della Costituzione «ogni legge che comporti nuovi o maggiori oneri deve indicare anche i modi per farvi fronte».”.

“I mezzi di copertura finanziaria dei provvedimenti legislativi”

“L’art. 17, comma 1, della L. 196/2009 dispone che «ciascuna legge che comporti nuovi o maggiori oneri indica espressamente, per ciascun anno e per ogni intervento da essa previsto, la spesa autorizzata, che si intende come limite massimo di spesa, ovvero le relative previsioni di spesa, provvedendo alla contestuale copertura finanziaria dei medesimi oneri». Bisogna precisare che non possono essere utilizzate, ai fini della copertura finanziaria, le risorse provenienti ad esempio dalla quota dell’otto per mille dell’IRPEF e quella del cinque per mille dell’IRPEF.”.

“La copertura degli oneri connessi a deleghe legislative”

“L’art. 17, comma 2, della L. 196/2009 prevede specifiche disposizioni relative alla copertura degli oneri finanziari connessi all’approvazione di deleghe legislative.”.

“Le modalità e i termini per la predisposizione delle relazioni tecniche”

“La relazione tecnica è un documento che accompagna disegni di legge, schemi di decreto legislativo e emendamenti di iniziativa governativa, quando questi comportano conseguenze finanziarie. Essa ha lo scopo di fornire una quantificazione dettagliata delle entrate e degli oneri derivanti da ciascuna disposizione, nonché delle relative coperture finanziarie.Gli elementi principali di una relazione tecnica sono:

  • la quantificazione degli effetti finanziari recati da ciascuna disposizione e le relative coperture;

  • indicazione dei dati e dei metodi impiegati, le loro fonti e qualsiasi altro elemento utile per la successiva verifica parlamentare;

  • effetti sugli andamenti tendenziali del saldo di cassa e dell’indebitamento netto della P.A.

A ciascuna relazione deve essere allegato un prospetto riepilogativo.”.

“Il monitoraggio sull’attuazione delle leggi recanti oneri finanziari”

“Il monitoraggio sull’attuazione delle leggi recanti oneri finanziari è svolto dal Ministero dell’Economia e delle Finanze (MEF) ed è volto a garantire che le spese derivanti da tali leggi rimangano entro i limiti autorizzati.”.

“I fondi speciali”

“I fondi speciali costituiscono riserve economiche che vengono accantonate per far fronte a spese derivanti da progetti di legge, che si prevede possano essere approvati nel corso dei successivi esercizi finanziari, per il raggiungimento degli obiettivi del DEF.”.

“Gli oneri a carico dei bilanci delle amministrazioni e degli enti pubblici”

“L’art. 19 della L. 196/2009 prevede che, in caso siano approvate leggi che comportano nuovi o maggiori oneri a carico dei bilanci delle pubbliche amministrazioni, bisogna indicare tali oneri e le relative modalità di copertura finanziaria.”.

“L’esercizio provvisorio”

“Qualora il disegno di legge di bilancio non venga approvato entro il termine del 31 dicembre, ai sensi dell’art. 81 della Costituzione il Parlamento può concedere, con legge, al Governo l’esercizio del bilancio provvisorio per un periodo non complessivamente superiore a quattro mesi. Durante l’esercizio provvisorio del bilancio, ai sensi dell’art. 32 della L. 196/2009, «la gestione del bilancio è consentita per tanti dodicesimi della spesa prevista da ciascuna unità elementare di bilancio, ai fini della gestione e della rendicontazione, quanti sono i mesi dell’esercizio provvisorio, ovvero nei limiti della maggiore spesa necessaria, qualora si tratti di spesa obbligatoria e non suscettibile di impegni o di pagamenti frazionati in dodicesimi.”.

“Assestamento e variazioni di bilancio”

“Il bilancio di assestamento è lo strumento con cui viene effettuata una revisione delle previsioni della legge di bilancio, al fine di aggiornarle rispetto alla situazione di metà anno. In base all’art. 33 della L. 196/2009, il disegno di legge di assestamento deve essere presentato entro il mese di giugno di ciascun anno dal Ministro dell’economia e delle finanze. Il disegno di legge di assestamento va corredato da una relazione tecnica. Le nuove entrate di competenza dell’esercizio in corso sono rilevate in un nuovo capitolo, istituito con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze su proposta del Ragioniere generale dello Stato.”.

“L’armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle amministrazioni

pubbliche: il D.Lgs. 31-5-2011, n. 91”

“Per far sì che le amministrazioni pubbliche concorrano al perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica definiti in ambito nazionale, e in coerenza con le procedure e i criteri stabiliti dalla UE, la L. 196/2009 ha previsto l’armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio.

Ad attuare tali principi ha provveduto, rispettivamente, per le amministrazioni pubbliche il D. Lgs. 91/2011 e, per le Regioni e gli enti locali, il D. Lgs. 118/2011.”.

Capitolo 5 La struttura del bilancio

“Classificazione delle entrate e delle spese”

“Le entrate nel bilancio dello Stato sono ripartite in titoli, ricorrenti o non ricorrenti, categorie, unità elementari di bilancio. Le voci di “entrata” sono raggruppate in una tabella detta stato previsionale dell’entrata. Le spese nel bilancio dello Stato sono articolate in missioni, programmi e unità elementari di bilancio. Sono state, inoltre, introdotte in via sperimentale le azioni. Secondo un criterio di classificazione economica, le spese sono ripartite in titoli a seconda che si tratti di spese capitali, spese correnti e rimborso prestiti.”.

“Fondi di bilancio”

“I fondi di bilancio sono strumenti contabili predisposti per garantire la flessibilità alla gestione del bilancio. Essi si distinguono in fondi di riserva e fondi speciali. I fondi di riserva sono accantonati per far fronte a spese ordinarie o impreviste che possono sorgere durante l’esercizio finanziario.”.

“Le leggi di spesa pluriennali e a carattere permanente”

“Le leggi di spesa pluriennali sono relative a interventi in conto capitale e quantificano l’ammontare complessivo della spesa e la le quote di competenza per ciascun anno interessato. Le leggi di spesa a carattere permanente quantificano l’onere annuale previsto per ciascuno degli esercizi compresi nella legge di bilancio.”.

“Le gestioni fuori bilancio”

“Le gestioni fuori bilancio si riferiscono a operazioni finanziarie che si svolgono nell’ambito dell’amministrazione dello Stato, anche se per esse non sono state stanziate risorse in bilancio. Alle gestioni fuori bilancio si può ricorrere solo in circostanze eccezionali e, con il venir meno dei presupposti per i quali sono state create, esse devono essere soppresse: tale principio è stato formalizzato dalla L. 559/1993.”.

“I residui”

“I residui attivi rappresentano le entrate accertate ma non ancora riscosse entro la chiusura dell’esercizio finanziario. Costituiscono un credito dell’amministrazione nei confronti di terzi e sono iscritti nel bilancio dell’esercizio successivo e vengono mantenuti fino a quando non sono riconosciuti di dubbia o difficile esazione oppure assolutamente inesigibili. I residui passivi sono le spese impegnate ma non ancora pagate entro la fine dell’esercizio finanziario. Costituiscono un debito dell’amministrazione e vengono riportati nel bilancio successivo per essere liquidati e pagati nei tempi previsti. In apposito allegato al rendiconto generale dello Stato è indicato, per ciascun Ministero, l’ammontare dei residui passivi perenti eliminati.”.

Capitolo 6 L’esecuzione del bilancio

“Le entrate e il loro regime giuridico”

“La classificazione delle entrate pubbliche dal punto di vista giuridico mette in evidenza il tipo di rapporto che genera il diritto dello Stato a introitare una determinata somma. Perciò si hanno: entrate di diritto pubblico e di diritto privato; entrate a titolo commutativo e a titolo contributivo. Il regime giuridico delle entrate si articola in tre fasi:

  • accertamento, con la quale sorge il diritto dello Stato a riscuotere una determinata somma;

  • riscossione, con la quale viene riconosciuta la ragione del credito e la sussistenza di un adeguato titolo giuridico in cui risulti individuato il debitore, quantificata la somma da incassare e fissata la relativa scadenza;

  • versamento, ossia la fase in cui il debitore paga la somma dovuta allo Stato.”.

“Le spese e il loro regime giuridico”

“La dottrina classifica le spese in: spese fisse e variabili; spese obbligatorie e d’ordine; spese casuali; spese ripartite; spese impreviste; spese a pagamento differito.

Il regime giuridico delle spese si articola in quattro fasi:

  • impegno, con il quale sorge l’obbligo dello Stato di pagare una determinata somma;

  • liquidazione, durante il quale l’obbligazione viene giuridicamente perfezionata e registrata nelle scritture contabili;

  • ordinazione, con cui si dà ordine alla Tesoreria o ad altri organi competenti di provvedere al pagamento della spesa precedentemente liquidata;

  • pagamento.”.

Capitolo 7 La gestione della tesoreria

“Il servizio tesoreria dello Stato”

“Il servizio di tesoreria in Italia è affidato alla Banca d’Italia, la quale gestisce la Tesoreria centrale. Nell’ambito della Tesoreria centrale si hanno due distinte gestioni:

  • la gestione di bilancio, che è formata da tutte le operazioni di bilancio finali (riscossioni e pagamenti in esecuzione del bilancio di previsione);

  • la gestione fuori bilancio, che comprende le operazioni di tesoreria e le operazioni finanziarie.”.

“Le operazioni di tesoreria”

“Le operazioni di tesoreria attengono alla gestione del servizio di cassa. Allo scopo di migliorare la conoscenza dei conti pubblici nazionali e garantire il rispetto dei vincoli europei, la Legge finanziaria del 2003 ha istituito il Sistema informativo delle operazioni degli enti pubblici (SIOPE) al quale le amministrazioni pubbliche, a eccezione degli enti di previdenza e degli organi costituzionali, trasmettono quotidianamente i dati concernenti tutti gli incassi e i pagamenti effettuati.

Il Conto Riassuntivo del Tesoro rappresenta la rendicontazione mensile delle riscossioni e dei pagamenti relativi al servizio di tesoreria statale. Il documento è diviso in due sezioni.”.

“Le operazioni finanziarie”

“Le operazioni finanziarie si fondano sul credito pubblico in generale, e, in particolare, sull’emissioni di prestiti, di riscatto di obbligazioni e così via.”.

“La Tesoreria unica”

“La L. 720/1984 ha introdotto il sistema della tesoreria unica al fine di evitare dispersioni di fondi e di incentivare gli enti pubblici a un più efficiente uso delle risorse a propria disposizione, coinvolgendo tutti gli enti e gli organismi pubblici elencati nelle tabelle A e B allegate alla suddetta legge e più volte modificate.”.

Capitolo 8 I rendiconti: il rendiconto generale dello Stato e i rendiconti speciali

“Il rendiconto generale dello Stato”

“Il rendiconto generale dello Stato è un documento contabile in cui sono riassunti e dimostrati i risultati della gestione dell’anno finanziario. Viene presentato dal Ministro dell’economia e delle finanze, entro il mese di giugno, alle Camere. Al rendiconto è allegata una nota integrativa riferita a ciascuna amministrazione.”.

“Il contenuto e la struttura”

“Il rendiconto dello Stato è formato dal conto consuntivo del bilancio, che mostra i risultati consuntivi annuali dell’attività finanziaria dello Stato confrontandoli con i valori del bilancio di previsione, e dal conto generale del patrimonio, il quale mostra la consistenza del patrimonio all’inizio e alla fine dell’esercizio finanziario.”.

“La formazione”

“Ciascun Ministero compila il conto del bilancio e del patrimonio che sono trasmessi al DRGS entro il 30 aprile successivo al termine dell’anno finanziario. Entro il 31 maggio il Ministero dell’economia e delle finanze, tramite il Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato, trasmette il rendiconto alla Corte dei conti per la parificazione. Ottenuto il giudizio di parificazione, il rendiconto generale viene presentato dal Ministro dell’economia e delle finanze al Parlamento, il quale lo approva con legge.”.

“La parificazione”

“La parificazione e un procedimento con cui la Corte dei conti verifica la conformità del rendiconto alla legge di bilancio.”.

“L’esame e l’approvazione”

“Ottenuto il giudizio di parificazione, il rendiconto generale viene presentato dal Ministro dell’economia e delle finanze al Parlamento, previa deliberazione del Consiglio dei ministri e autorizzazione del Presidente della Repubblica. Il Parlamento esamina il rendiconto entro un mese dalla sua presentazione e lo approva con legge. A partire dall’esercizio finanziario 2013 il rendiconto viene prodotto esclusivamente in formato digitale.”.

“I rendiconti speciali: i conti amministrativi e i conti giudiziali”

“L’elaborazione del rendiconto generale avviene sulla base dei rendiconti speciali presentati da ciascun settore e da ciascun operatore della pubblica amministrazione. Tali rendiconti speciali si distinguono in amministrativi e giudiziali.

I rendiconti amministrativi servono per controllare l’attività di spesa degli agenti dell’amministrazione e si articolano in quattro tipologie:

  • rendiconto degli agenti della riscossione (conti amministrativi delle entrate);

  • rendiconto dei funzionari delegati (conti amministrativi delle spese);

  • conto delle tesorerie;

  • conto dei consegnatari.

I conti giudiziali sono obbligatori per tutti gli agenti dell’amministrazione incaricati della riscossione e dei pagamenti o che ricevono somme per conto dello Stato. Le gestioni dei consegnatari e dei cassieri delle amministrazioni dello Stato sono disciplinate dal D.P.R. 254/2002, il quale stabilisce che le due funzioni non sono cumulabili. A seconda delle modalità di gestione e rendicontazione e delle conseguenti responsabilità si distingue fra:

  • consegnatario per debito di vigilanza, al quale è affidata la gestione dei beni mobili e dei materiali d’uso, d’impiego e di consumo necessari per il funzionamento degli uffici;

  • consegnatario per debito di custodia, al quale è affidata la conversazione, la gestione, la distribuzione e il rifornimento dei beni mobili destinati ad altri uffici.”.