Pubblico impiego

Capitolo 1 La disciplina del lavoro pubblico

“Il rapporto di pubblico impiego: definizione e caratteri”

“Il rapporto di pubblico impiego si riferisce al lavoro svolto dai dipendenti delle amministrazioni pubbliche. È caratterizzato da una regolamentazione specifica che distingue il lavoro pubblico da quello privato, con particolare attenzione ai principi di imparzialità e buon andamento dell’amministrazione. Si configura come: volontario, strettamente personale, bilaterale, subordinato.”

“I principi costituzionali in materia di lavoro pubblico”

“I principi costituzionali che regolano il lavoro pubblico includono l’imparzialità dell’amministrazione e la regola del concorso per l’accesso agli impieghi nella Pubblica Amministrazione, come stabilito dall’articolo 97 della Costituzione. Inoltre, l’articolo 28 prevede la responsabilità diretta dei dipendenti pubblici.”

“Fonti di riferimento”

“Scrivi il titolo del sottoparagrafo che ti interessa.”

“Il D.Lgs. 165/2001 e le successive modifiche”

Il Decreto Legislativo 165/2001 rappresenta la principale fonte normativa in materia di pubblico impiego e, insieme alle sue successive modifiche, stabilisce le norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche. Il D.Lgs. 165/2001 è stato emanato per regolamentare il lavoro pubblico, delineando la struttura degli apparati pubblici e il funzionamento degli uffici. Le modifiche successive (tra le quali la riforma Brunetta del 2009 e la riforma Madia del 2015) hanno ulteriormente affinato le disposizioni per migliorare l’efficienza delle amministrazioni pubbliche.”

“Oggetto, finalità e ambito di applicazione del D.Lgs. 165/2001”

“L’articolo 1 del D.Lgs. 165/2001 stabilisce che le disposizioni del decreto disciplinano l’organizzazione degli uffici pubblici e i rapporti di lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche. Esso si fonda sull’articolo 97 della Costituzione. Le finalità principali sono l’aumento dell’efficienza e dell’imparzialità delle amministrazioni, garantendo al contempo la responsabilità diretta dei dipendenti pubblici. Il decreto si applica a tutte le amministrazioni pubbliche, tenendo conto delle specificità delle autonomie locali e regionali.”

“Le fonti individuate dal D.Lgs. 165/2001”

“L’articolo 2, comma 2 del D.Lgs. 165/2001 individua le fonti del rapporto di pubblico impiego. I rapporti di lavoro dei dipendenti pubblici sono disciplinati dalle disposizioni del codice civile e dalle leggi sui rapporti di lavoro subordinato nell’impresa, salvo diverse disposizioni contenute nel Testo unico. Queste disposizioni hanno carattere imperativo e si applicano a tutte le amministrazioni pubbliche.”

“I criteri di organizzazione”

“Le amministrazioni pubbliche, secondo l’art. 2, comma 1, D.Lgs. 165/2001, devono organizzarsi seguendo principi di funzionalità, efficienza, efficacia ed economicità, con verifiche periodiche. Devono garantire flessibilità gestionale, comunicazione interna ed esterna, trasparenza, imparzialità e armonizzazione degli orari con le esigenze dell’utenza e degli standard europei.”

“La contrattazione collettiva”

“Per approfondire questo argomento, scrivi il titolo del sottoparagrafo che ti interessa.”

“Oggetto”

“La contrattazione collettiva, regolata dal D.Lgs. 165/2001, disciplina il rapporto di pubblico impiego su due livelli: contratti collettivi nazionali di comparto e contratti integrativi. Essa copre il trattamento economico dei dipendenti pubblici, ma esclude materie come l’organizzazione degli uffici e le prerogative dirigenziali. I contratti o accordi quadro regolano materie comuni a più comparti.”

“I comparti di contrattazione”

“I comparti di contrattazione, definiti dall’art. 40 del D.Lgs. 165/2001, sono ambiti per negoziare accordi sui dipendenti. Tramite accordi tra ARAN e confederazioni, sono stati sottoscritti quattro comparti nazionali, con aree separate per la dirigenza. Il CCNQ del 2016, aggiornato nel 2021 e 2024, prevede quattro comparti: Funzioni centrali (Ministeri, Agenzie fiscali), Funzioni locali (Regioni, enti locali), Istruzione e ricerca (Scuole, Università), e Sanità (aziende del Servizio sanitario nazionale).”

“La disciplina applicabile agli enti locali”

“Il rapporto di lavoro dei dipendenti degli enti locali è regolato da diversi livelli normativi: la legislazione nazionale (D.Lgs. 165/2001, TUEL, Codice civile), la contrattazione nazionale di Comparto, le fonti normative locali, la contrattazione integrativa e quella individuale. Le disposizioni del D.Lgs. 267/2000 e del D.Lgs. 165/2001 si applicano all’organizzazione e al personale degli enti locali, inclusi dirigenti e segretari.”

“La contrattazione collettiva negli enti locali”

“La contrattazione collettiva per Regioni ed enti locali, ora nel comparto Funzioni locali, ha visto vari CCNL dal 1995 al 2018. Il nuovo CCNL del 16 novembre 2022, per il triennio 2019-2021, si applica a tutto il personale a tempo indeterminato e determinato, inclusi addetti a informazione e comunicazione istituzionale. Ha introdotto una nuova classificazione del personale in quattro Aree: operatori, operatori esperti, istruttori, funzionari e elevata qualificazione. Le norme del CCNL 2022 sono in vigore dal 1° aprile 2023, mantenendo alcune disposizioni precedenti.”

“L’accesso al pubblico impiego”
“In base all’art. 97 della Costituzione, l’accesso agli impieghi pubblici avviene tramite concorso, come stabilito dall’art. 35 del D.Lgs. 165/2001. Le assunzioni nelle amministrazioni pubbliche si realizzano attraverso contratti individuali di lavoro, preceduti da procedure selettive che verificano la professionalità richiesta, garantendo imparzialità, economicità e celerità. Le selezioni devono rispettare la pubblicità adeguata, l’uso di meccanismi oggettivi e trasparenti, le pari opportunità e il decentramento delle procedure. Le commissioni sono composte da esperti competenti. La pubblicazione dei concorsi avviene sui siti istituzionali e sul Portale del reclutamento, esonerando dalla pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale. Le assunzioni dirette possono avvenire per chiamata numerica o nominativa, riservata a specifiche categorie.”

“Il regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi”

“L’art. 35 del D.Lgs. 165/2001 stabilisce che il regolamento degli uffici e servizi degli enti locali disciplini dotazioni organiche, modalità di assunzione e procedure concorsuali, rispettando i principi di autonomia, funzionalità ed economicità. L’art. 89 del D.Lgs. 267/2000 richiede conformità allo Statuto e definisce le materie di potestà regolamentare, tra cui responsabilità giuridiche, organizzazione degli uffici e selezione del personale. L’art. 90 consente la creazione di uffici di staff sotto la diretta dipendenza di autorità locali.”

“Il fabbisogno di personale”

“Le amministrazioni pubbliche devono organizzare gli uffici secondo il Piano triennale dei fabbisogni, in linea con la pianificazione pluriennale e le direttive D.P.C.M. Il Piano, ora parte del PIAO, deve indicare le risorse finanziarie disponibili. Gli enti locali, secondo il TUEL, gestiscono il personale autonomamente, rispettando i limiti di bilancio e le esigenze funzionali.”

“Costituzione del rapporto di lavoro”

“La costituzione del rapporto di lavoro nel pubblico impiego tra amministrazione e dipendente avviene attraverso la stipula di un contratto individuale in forma scritta, nel rispetto delle normative vigenti e degli accordi collettivi. Gli elementi essenziali includono tipologia, data di inizio, inquadramento, posizione economica, periodo di prova, sede e termine finale per contratti a tempo determinato.”

“Le tipologie flessibili del rapporto di lavoro”

“L’art. 36 del D.Lgs. 165/2001 prevede contratti a tempo indeterminato, ma consente contratti flessibili per esigenze temporanee. Le P.A. possono stipulare contratti a tempo determinato con vincitori di concorsi pubblici. Il TUEL permette rapporti di lavoro a tempo parziale e determinato, con possibilità di lavorare presso altri enti se autorizzati. I Comuni possono adottare modalità di selezione per assunzioni temporanee, rispettando criteri di rapidità e trasparenza.”

“I diritti patrimoniali e non patrimoniali”
“Scrivi il titolo del sottoparagrafo che ti interessa.”

“La retribuzione”

“I diritti patrimoniali del dipendente sono: diritto alla retribuzione (trattamento fondamentale e accessorio), trattamento di fine rapporto e indennità speciali.”

“Il diritto all’ufficio”

“Il diritto all’ufficio è un diritto non patrimoniale e comporta la pretesa del dipendente di non essere ingiustamente rimosso dall’impiego.”

“Il diritto allo svolgimento delle mansioni e le progressioni”

“L’art. 52 del D.Lgs. 165/2001 disciplina le mansioni nel pubblico impiego, consentendo al dipendente di svolgere mansioni per cui è stato assunto o equivalenti. Le mansioni superiori sono ammesse solo in caso di vacanza di posto o sostituzione temporanea. Le progressioni orizzontali si basano su merito e esperienza, mentre quelle verticali richiedono valutazioni positive, assenza di provvedimenti disciplinari e titoli aggiuntivi. La valutazione positiva per tre anni è cruciale per la progressione economica e concorsi.”

“I diritti sindacali”

“Il diritto dei lavoratori di costituire e aderire ad associazioni sindacali e di scioperare è garantito dalla Costituzione (art. 39). Lo Statuto dei lavoratori (L. 300/1970) e l’art. 42 del D.Lgs. 165/2001 regolano i diritti sindacali, attribuendoli a rappresentanze sindacali (R.S.A.) e organismi unitari (R.U.P. o R.S.U.) nei luoghi di lavoro.”

“Il diritto di sciopero”

“Il diritto di sciopero è riconosciuto e garantito dalla Costituzione italiana, quale diritto fondamentale per i lavoratori di astenersi dal lavoro per manifestare dissenso o per rivendicare migliori condizioni lavorative. Tuttavia, nel pubblico impiego, l’esercizio del diritto di sciopero è soggetto a regolamentazioni specifiche per garantire la continuità dei servizi pubblici essenziali. Le modalità di esercizio del diritto di sciopero devono essere comunicate in anticipo e rispettare le procedure stabilite.”

“Diritti personali”

“I diritti personali dei lavoratori nel pubblico impiego includono il diritto alla riservatezza (specifiche tutele per proteggere i dati personali dei dipendenti), alla tutela della salute e sicurezza sul lavoro e diritto al riposo (permessi, malattia). Questi diritti sono fondamentali per garantire un ambiente di lavoro rispettoso e sicuro”.

“Ferie”

“Secondo l’articolo 36 della Costituzione, i lavoratori hanno diritto a ferie annuali retribuite. Le ferie sono un diritto irrinunciabile e devono essere godute per garantire il riposo e il recupero delle energie psicofisiche. La normativa stabilisce che le ferie non possono essere monetizzate, salvo in caso di cessazione del rapporto di lavoro, e devono essere programmate in accordo con le esigenze dell’amministrazione e del lavoratore.”

“Permessi”

“I permessi sono periodi di assenza dal lavoro concessi per motivi personali o familiari. La normativa prevede diverse tipologie di permessi, tra cui quelli per motivi di salute, familiari o per partecipare a eventi particolari. I permessi possono essere retribuiti o non retribuiti, a seconda della motivazione e delle disposizioni contrattuali.”

“Assenze”

“Scrivi il titolo del sottoparagrafo che ti interessa.”

“Assenze per malattia”

“Le assenze per malattia devono essere giustificate con certificazione medica. La normativa prevede che, in caso di malattia prolungata, il lavoratore abbia diritto alla conservazione del posto di lavoro per un periodo determinato (18 mesi), durante il quale percepisce un’indennità economica. Le modalità di controllo delle assenze per malattia sono regolamentate per evitare abusi.”

“Assenze collegate alla maternità ed alla paternità”

“Le disposizioni vigenti per il personale degli enti locali in materia di tutela della maternità e paternità sono regolate dalla L. 53/2000 e dal D.Lgs. 151/2001, modificato dal D.Lgs. 105/2022. Il congedo di maternità prevede un’astensione obbligatoria di 5 mesi per le lavoratrici, mentre il congedo di paternità obbligatorio è di 10 giorni. Il congedo parentale, cumulativo di 10 mesi, è fruibile da entrambi i genitori fino ai 12 anni del bambino. È vietato il licenziamento delle lavoratrici e dei padri in congedo fino a un anno dalla nascita o dall’ingresso del minore in famiglia.”

“Aspettativa”

“L’aspettativa è un periodo di sospensione del rapporto di lavoro, durante il quale il dipendente non presta servizio e non percepisce retribuzione. Può essere concessa per motivi personali, di studio o per altre esigenze particolari. L’aspettativa deve essere richiesta e autorizzata dall’amministrazione, rispettando le condizioni previste dalla normativa.”

“La mobilità”

“La mobilità nel pubblico impiego riguarda il trasferimento dei dipendenti tra diverse amministrazioni o sedi di lavoro. È regolamentata per garantire l’efficienza e l’efficacia dei servizi pubblici, tenendo conto delle esigenze organizzative e delle richieste dei lavoratori. Può essere individuale e collettiva. La mobilità individuale può essere volontaria o obbligatoria.”

“L’estinzione del rapporto di impiego”

“L’estinzione del rapporto di impiego nel pubblico impiego può avvenire per diversi motivi che hanno disciplina pattizia (dimissioni, licenziamento disciplinare, pensionamento), pubblicistica (perdita della cittadinanza, accettazione di altro incarico) e privatistica che prevede tre tipologie di licenziamento: per giusta causa (art. 2119 c.c.), per giustificato motivo soggettivo e per giustificato motivo oggettivo (art. 3, L. 604/1966). La normativa stabilisce le procedure da seguire per ciascun caso, garantendo i diritti del lavoratore e dell’amministrazione.”

“Controversie di lavoro nel pubblico impiego”

“Le controversie di lavoro nel pubblico impiego riguardano i conflitti tra dipendenti e amministrazioni. Negli anni Novanta, la privatizzazione ha trasferito le controversie lavorative al giudice ordinario, precedentemente di competenza del giudice amministrativo. L’art. 63 del D.Lgs. 165/2001 stabilisce che il giudice ordinario gestisce le controversie sui rapporti di lavoro nelle pubbliche amministrazioni, eccetto quelle non privatizzate. Include assunzioni, incarichi dirigenziali e indennità di fine rapporto. Le controversie concorsuali e non privatizzate restano al giudice amministrativo.”

“La misurazione e la valutazione della performance”

“La misurazione e valutazione delle prestazioni dei pubblici impiegati, regolata dal D.Lgs. 150/2009, è essenziale per l’erogazione di premi e progressioni di carriera. Ogni amministrazione deve valutare la performance complessiva, delle unità organizzative e dei singoli dipendenti. Il processo include la definizione degli obiettivi, il monitoraggio, la valutazione e l’uso di sistemi premianti. Strumenti chiave sono il Piano della performance e la Relazione sulla performance, validata dagli OIV. Coinvolti nel processo sono ANAC, OIV, organi politico-amministrativi e dirigenti.”

Capitolo 2 Doveri e responsabilità dei dipendenti pubblici

“Doveri del pubblico dipendente”

“I doveri del pubblico dipendente si suddividono in due categorie principali. La prima è di natura pubblicistica e include il dovere di fedeltà alla Repubblica, i principi di imparzialità e buon andamento, il dovere di esclusività dei pubblici dipendenti e il carattere democratico della Repubblica, sanciti dagli articoli 51, 97 e 98 della Costituzione. La seconda categoria riguarda i doveri di diligenza, obbedienza e fedeltà, stabiliti dagli articoli 2104 e 2105 del codice civile. La definizione dei doveri del dipendente è generalmente affidata a un codice di comportamento.”

“Il dovere di esclusività”

“Il dovere di esclusività impone ai dipendenti pubblici di dedicarsi esclusivamente alle funzioni e ai compiti loro assegnati, evitando di svolgere altre attività che possano interferire con il loro ruolo pubblico. Questo principio è fondamentale per garantire l’imparzialità e il buon andamento della pubblica amministrazione, assicurando che i dipendenti non siano influenzati da interessi esterni o personali.”

“Il Codice di comportamento dei dipendenti pubblici”

“L’articolo 54 del D.Lgs. 165/2001 stabilisce che il Governo definisca un codice di comportamento per i dipendenti delle pubbliche amministrazioni che ha lo scopo di assicurare che i dipendenti pubblici osservino la Costituzione, servano la Nazione con disciplina e onore, e conformino la loro condotta ai principi di buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa, svolgendo i propri compiti nel rispetto della legge e perseguendo l’interesse pubblico senza abusare della loro posizione. Ogni pubblica amministrazione è obbligata a definire un proprio codice di comportamento che integri e specifichi il codice uniforme per tutte le amministrazioni pubbliche, approvato e coordinato con le previsioni contrattuali in materia di responsabilità disciplinare. Il D.P.R. 16-4-2013, n. 62 ha approvato il Codice di comportamento dei dipendenti pubblici.”

“Vigilanza e responsabilità conseguente alla violazione dei doveri del codice”

“La vigilanza sull’applicazione del codice è affidata ai dirigenti responsabili di ciascuna struttura, alle strutture di controllo interno e agli uffici etici e di disciplina che hanno il compito di monitorare il rispetto delle norme e di intervenire in caso di violazioni. La responsabilità per la violazione dei doveri del codice può comportare conseguenze disciplinari per i dipendenti pubblici, con sanzioni fino al licenziamento senza preavviso, come previsto dalla legge, dai regolamenti e dai contratti collettivi. Inoltre, i dipendenti pubblici sono soggetti a ulteriori obblighi e ipotesi di responsabilità disciplinare, che sono specificati nelle stesse fonti normative.”

“La tutela del dipendente che segnala illeciti: il whistleblowing”

“L’articolo 54bis del Decreto legislativo 165/2001, introdotto dalla Legge 190/2012 (legge anticorruzione), stabilisce la protezione per i dipendenti pubblici che denunciano illeciti di cui sono venuti a conoscenza durante il loro lavoro: whistleblowing. Esso mira a prevenire fenomeni di corruzione nel pubblico impiego, garantendo che i dipendenti possano segnalare comportamenti illeciti senza timore di ritorsioni. La gestione delle segnalazioni è affidata all’Autorità Nazionale Anticorruzione (A.N.A.C.), che svolge un ruolo essenziale nel garantire che le denunce siano trattate in modo appropriato e che i segnalanti siano protetti.“

“Responsabilità disciplinare del pubblico dipendente”

“La responsabilità disciplinare dei dipendenti pubblici è strettamente legata al rapporto di pubblico impiego, che si configura come un rapporto di lavoro subordinato. In questo contesto, il soggetto attivo (P.A.) detiene un potere disciplinare nei confronti del soggetto passivo, il dipendente, che viene esercitato in relazione alla violazione degli obblighi di condotta del dipendente. Il sistema disciplinare è un elemento fondamentale per garantire il corretto funzionamento degli apparati pubblici e per assicurare che i dipendenti rispettino le regole e i doveri connessi al loro ruolo. Le violazioni di tali obblighi possono portare a sanzioni disciplinari, che variano in base alla gravità dell’infrazione commessa. Le sanzioni possono includere ammonimenti, sospensioni, fino al licenziamento nei casi più gravi. Il ruolo dell’Autorità Nazionale Anticorruzione (A.N.A.C.) è cruciale in questo contesto, poiché gestisce le segnalazioni relative a comportamenti illeciti o non conformi da parte dei dipendenti pubblici.”

“Il sistema disciplinare e sanzionatorio. Il licenziamento disciplinare”

“Le violazioni degli obblighi di comportamento da parte dei dipendenti pubblici comportano l’applicazione di sanzioni disciplinari che variano in base alla gravità dell’infrazione: dal semplice rimprovero verbale fino al licenziamento disciplinare. Le sanzioni disciplinari sono definite dal Decreto Legislativo 165/2001 e dai contratti collettivi di lavoro. Il licenziamento disciplinare è una delle sanzioni più gravi e può essere applicato in casi specifici previsti dalla normativa vigente. L’articolo 55quater del D.Lgs. 165/2001 stabilisce le fattispecie che possono portare al licenziamento disciplinare, lasciando valide le norme esistenti in materia di licenziamento per giusta causa o giustificato motivo. Nei casi di condotte punibili con il licenziamento accertate in flagranza, è prevista la sospensione cautelare e l’adozione di un procedimento specifico.”

“Il procedimento disciplinare”

“Il procedimento disciplinare è un elemento fondamentale nel sistema sanzionatorio del pubblico impiego. Esso si collega all’esistenza stessa del rapporto di pubblico impiego, tra un soggetto attivo, titolare di un potere disciplinare (la Pubblica Amministrazione), e un soggetto passivo (il dipendente) su cui viene esercitato il potere disciplinare in relazione alla violazione degli obblighi di condotta. Le norme che regolano il procedimento disciplinare sono stabilite dal D.Lgs. 165/2001 e dai contratti collettivi di lavoro. E’ garantito il diritto di difesa del dipendente che ha la possibilità di presentare le proprie giustificazioni e di essere assistito da un rappresentante sindacale o da un legale. Il procedimento disciplinare si conclude con una decisione che può confermare, modificare o annullare la sanzione proposta.”

“La dirigenza locale”

“La dirigenza locale si riferisce al ruolo e alle responsabilità dei dirigenti all’interno degli enti locali, come Comuni e Regioni. Il D.Lgs. 165/2001 disciplina la dirigenza nel pubblico impiego, applicandosi principalmente alle amministrazioni statali, tuttavia, i principi si estendono anche alle amministrazioni locali, come stabilito dal TUEL. Questi dirigenti sono responsabili della gestione amministrativa, finanziaria e tecnica, operando sotto la supervisione degli organi di governo che detengono i poteri di indirizzo e controllo politico-amministrativo. Gli enti locali devono adeguare i propri statuti alle norme del TUEL. Recentemente, sono stati siglati i CCNL per il personale dirigenziale dell’Area Funzioni locali per i trienni 2016-2018 e 2019-2021.”

“Le competenze dei dirigenti locali”

“L’articolo 107 del D.Lgs. 267/2000 stabilisce che i dirigenti locali hanno competenze specifiche nella gestione amministrativa, finanziaria e tecnica degli enti locali. Essi esercitano tali competenze attraverso poteri autonomi, mentre gli organi di governo si occupano dell’indirizzo e del controllo politico-amministrativo. Le funzioni dei dirigenti sono quindi distinte da quelle degli organi di governo, garantendo una chiara separazione dei ruoli e delle responsabilità.”

“Gli incarichi dirigenziali: conferimento e revoca”

“L’accesso alla dirigenza pubblica avviene tramite concorso e successiva stipula di un contratto. Il conferimento degli incarichi dirigenziali deve tenere conto delle attitudini e capacità professionali dei candidati, come previsto dall’articolo 19 del D.Lgs. 165/2001. Gli incarichi dirigenziali devono avere una durata non inferiore a 3 anni e non superiore a 5. Gli incarichi possono essere revocati in caso di mancato raggiungimento degli obiettivi prefissati o per altre ragioni specifiche previste dalla normativa.”

“I Comuni privi di personale di qualifica dirigenziale”

“Nei Comuni privi di personale con qualifica dirigenziale, le funzioni dirigenziali possono essere attribuite a funzionari di categoria apicale. Questi funzionari assumono temporaneamente le responsabilità dirigenziali, garantendo la continuità della gestione amministrativa. La normativa prevede specifiche modalità per l’attribuzione di tali incarichi, assicurando che le funzioni dirigenziali siano svolte da personale qualificato.”

“La responsabilità dirigenziale”

“La responsabilità dirigenziale riguarda l’obbligo dei dirigenti di raggiungere gli obiettivi prefissati e di gestire correttamente le risorse pubbliche. In caso di inadempienza o di gestione inefficace, i dirigenti possono essere soggetti a sanzioni disciplinari o alla revoca dell’incarico. La normativa stabilisce criteri chiari per valutare la performance dei dirigenti e per determinare eventuali responsabilità in caso di mancato raggiungimento degli obiettivi.”