Accesso civico generalizzato e accesso documentale: è legittima l’istanza a contenuto misto

Il Tar della Lombardia fornisce indicazioni precise in ordine ad una questione pratica che investe l’accesso civico generalizzato, disciplinato dal D.Lgs. 33/2013, e l’accesso ai documenti amministrativi, previsto dalla L. 241/1990: la pronuncia, pur partendo dalla diversità dei presupposti sottesi agli istituti citati, legittima la possibilità di esercitare mediante un’unica istanza entrambe le tipologie di accesso (cd. istanza a contenuto misto).

Accesso civico generalizzato: finalità e presupposti

L’accesso civico generalizzato rappresenta la massima espressione del principio di trasparenza nei rapporti tra cittadini e pubblica amministrazione, in quanto si traduce nella possibilità per i cittadini di accedere a dati e documenti della P.A., anche se non resi pubblici dalla stessa, senza dover dimostrare un interesse diretto alla conoscenza degli stessi.

L’art. 5, comma 2, del D.Lgs. 33/2013 individua l’ambito di applicazione dell’accesso civico generalizzato, cd. «Freedom of Information Act» (Foia), e stabilisce che per favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e per promuovere la partecipazione al dibattito pubblico, chiunque ha diritto di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli che devono essere obbligatoriamente pubblicati ai sensi dello stesso decreto legislativo.

Dalla disposizione si traggono due considerazioni importanti per l’esercizio di tale diritto:

• la genericità dei presupposti per presentare una domanda di accesso civico generalizzato, essendo la stessa volta a favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico;
• l’assenza di una specifica limitazione quanto alla legittimazione soggettiva del richiedente, avendo il legislatore attribuito tale diritto a “chiunque”.

Inoltre, coerentemente con la finalità dell’istituto – che si risolve nel potere di controllo dei cittadini sull’operato della P.A. – l’esercizio del diritto di accesso civico non è subordinato ad alcuna motivazione da parte dell’istante (art. 5, comma 3).

Accesso ai documenti amministrativi: quando si applica?

La legge sul procedimento amministrativo, L. 241/1990, riconosce e disciplina il diritto di accesso ai documenti amministrativi, che viene definito come il diritto degli interessati di prendere visione e di estrarre copia di documenti amministrativi (art. 22).

Il legislatore circoscrive l’ambito di applicazione dell’istituto precisando che “interessati” all’accesso sono esclusivamente quei soggetti che vi abbiano uno specifico interesse – diretto, concreto e attuale – corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale si chiede di accedere (diritto soggettivo, interesse legittimo ed interesse diffuso).

I caratteri propri dell’interesse del richiedente spiegano:

– l’obbligo di motivazione della domanda d’accesso (art. 25);

– il divieto di istanze generalizzate: il legislatore, infatti, espressamente ritiene inammissibili le istanze di accesso «preordinate ad un controllo generalizzato dell’operato delle pubbliche amministrazioni» (art. 24, comma 3);

– la necessità che sia garantito l’accesso quando è preordinato all’esercizio del diritto di difesa di un interesse giuridicamente rilevante («deve comunque essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici»: art. 24, comma 7);

Accesso civico generalizzato e accesso documentale: quali differenze?

Le due tipologie di accesso sono profondamente diverse tra loro e “convivono” nel nostro ordinamento, avendo finalità e presupposti diversi (tanto è confermato dallo stesso legislatore che espressamente stabilisce che restano ferme le diverse forme di accesso degli interessati previste dal Capo V della legge 7 agosto 1990, n. 241: art. 5, comma 11, D.Lgs. 33/2013).

In particolare, l’accesso documentale – presupponendo un interesse diretto, concreto ed attuale corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso – può essere azionato solo dal titolare della situazione rilevante per la legge, in quanto tale istituto non è preordinato alla tutela di un interesse generico e diffuso alla conoscenza degli atti amministrativi; l’accesso civico generalizzato può essere esercitato da chiunque, avendo la finalità di tutelare i diritti dei cittadini, promuovere la partecipazione degli interessati all’attività amministrativa e favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche.

Altra differenza che discende direttamente da quanto detto attiene alla motivazione dell’istanza: mentre quella di accesso ai documenti deve essere motivata – al fine di provare l’interesse che legittima la richiesta – quella di accesso civico generalizzato non necessita di alcuna motivazione.

La decisione del giudice amministrativo (T.A.R. Lombardia, Milano, sez. III, 27-12-2019, n. 2750)

I giudici amministrativi della Lombardia, con la decisione n. 2750/2019, sulla scia della precedente sentenza del Consiglio di Stato (C.d.S., sez. VI, 29-4-2019, n. 2737) riconoscono la possibilità che, attraverso una medesima ed unica istanza, sia proposta domanda di accesso civico generalizzato manifestando (anche e nel contempo) la sussistenza dei presupposti per la formulazione della richiesta di accesso documentale.

In presenza di un’istanza complessa in quanto a contenuto misto – contenente, cioè, la domanda di accesso civico generalizzato e, in alternativa, documentale -, secondo i giudici, l’amministrazione che detiene la documentazione richiesta può, (anch’essa) alternativamente, fare applicazione di un istituto piuttosto che dell’altro, base all’esito della verifica circa la sussistenza dei presupposti legittimanti l’una o l’altra richiesta.

Beatrice Locoratolo