Quando la sicurezza si fa urgente: prima analisi del “nuovo” decreto sicurezza

Il 4 aprile 2025 il Consiglio dei Ministri ha approvato un decreto-legge in materia di sicurezza pubblica. Dietro questo decreto, però, c’è molto più di quanto sembri. Il D.L. 48/2025 (cd. Decreto Sicurezza) non è frutto di un’iniziativa inattesa del Governo guidato da Giorgia Meloni: la sua storia parte a novembre 2023, quando fu presentato alla Camera dei Deputati il cd. Pacchetto Sicurezza, approvato il 16 settembre 2024 dalla Camera. Il testo del Pacchetto Sicurezza, cui sono state dedicate quasi un centinaio di sedute in Parlamento, si è, però, arenato in Senato. La mancata approvazione di un testo approvato da uno dei rami del Parlamento non è comunque una cosa anomala: accade per molti provvedimenti legislativi ed è accaduto, ad esempio, per il DDL Zan.
Dopo oltre un anno di impasse, il Governo ha scelto di abbandonare il normale iter legislativo che avrebbe richiesto un ulteriore passaggio alla Camera, e ha trasformato il testo del disegno di legge in un decreto legge. Membri illustri del Governo (tra gli altri, il Ministro Piantedosi e la stessa Presidente Meloni) hanno giustificato tale scelta con la sola esigenza di accelerare i tempi di approvazione del provvedimento. Ma è davvero questa la funzione dei decreti legge?
In questo articolo cerchiamo prima di tutto di capire come si formano le leggi in Italia e poi quali sono le ragioni alla base della scelta del Governo di optare per la decretazione d’urgenza.
Le fonti del diritto: facciamo chiarezza
In queste settimane stiamo assistendo a diverse dimostrazioni di quanto il linguaggio giuridico sia diverso – e per certi versi distante – da quello comune. Ne abbiamo avuto un assaggio, ad esempio, con la polemica relativa all’esclusione dell’aggravante della crudeltà per l’omicidio di Giulia Cecchettin. Anche il decreto sicurezza, però, ci dimostra che il linguaggio tecnico si scontra con quello comune. Il provvedimento, che originariamente aveva la forma del disegno di legge, è stato trasformato in decreto. Disegno di legge, decreto legge, decreto legislativo, legge sono tutti termini spesso utilizzati come sinonimi, pur non essendolo.
Facciamo quindi un po’ di chiarezza:
- la legge ordinaria è l’atto approvato dal Parlamento seguendo una procedura articolata (presentazione del disegno di legge, discussione della commissione e successivamente della Camera, votazione). La regola in Italia è che il Parlamento ha il potere legislativo (la funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere, recita l’art. 70 Cost.). L’iter per la formazione delle leggi è però lungo e si sostanzia di una serie di passaggi obbligatori. In particolare, il testo approvato dalle due Camere deve essere identico. Nel caso del disegno di legge sulla sicurezza, il testo approvato dalla Camera dei Deputati è stato modificato dalla Commissione bilancio del Senato e sarebbe quindi dovuto tornare alla Camera per una nuova approvazione, dilatando enormemente i tempi per l’approvazione;
- il decreto legge è un atto che ha la stessa efficacia della legge (si parla di atto avente forza di legge) ma che viene approvato dal Governo, sotto la sua responsabilità, e non dal Parlamento. Il decreto legge può essere adottato solo in casi di straordinaria necessità ed urgenza e deve essere convertito in legge dal Parlamento entro 60 giorni. La deroga al normale procedimento di formazione delle leggi, che produce di fatto un controllo minore del Parlamento e una radicale riduzione della discussione sul provvedimento, viene giustificata in ragione della necessità di far fronte a situazioni straordinarie e urgenti.
- il decreto legislativo, come il decreto legge, è un atto che ha la stessa forza della legge. Esso è emanato dal Governo, sulla base di una delega conferita dal Parlamento.
Gli atti aventi forza di legge necessitano comunque, prima o dopo la loro approvazione, di un controllo parlamentare. Nel decreto legge il controllo è successivo e si realizza nella fase di conversione; nel decreto legislativo è precedente e si sostanzia nella predisposizione di principi e criteri contenuti nella legge delega che devono guidare il Governo.
È necessario sottolineare comunque che non tutte le materie dovrebbero essere disciplinate con i decreti (legge e legislativi). Si parla addirittura in alcuni casi di monopolio del Parlamento: potrebbe rientrare tra queste la materia penale.
La decretazione d’urgenza secondo la Corte costituzionale
La Corte costituzionale ha costantemente ribadito alcuni principi in materia di decreto legge (da ultimo con la sent. 146/2024). L’adozione del decreto legge, secondo la Corte, è prevista «come ipotesi eccezionale, subordinata al rispetto di condizioni precise» (sent. 360/1996).
Nel ricostruire il rapporto tra Governo e Parlamento, la Corte ha ribadito che in una democrazia parlamentare moderna come la nostra, che riconosce il fondamentale ruolo dei partiti politici (art. 49 Cost.), si realizza un continuo tra il Governo, che detta l’indirizzo politico, e il Parlamento. La funzione di indiritto del Governo non può, però, giustificare lo svuotamento del ruolo politico e legislativo del Parlamento, che resta la sede della rappresentanza della Nazione (art. 67 Cost.), in cui le minoranze politiche possono esprimere e promuovere le loro posizioni in un dibattito trasparente (art. 64, secondo comma, Cost.), sotto il controllo dell’opinione pubblica.
La nostra democrazia parlamentare attribuisce al Governo significativi poteri normativi, che devono, però, essere esercitati nel rispetto degli equilibri costituzionalmente necessari.
Proviamo a questo punto a capire le polemiche relative all’utilizzo della decretazione d’urgenza.
L’abuso della decretazione d’urgenza
Contro il Decreto Sicurezza si sono alzate le voci dell’Associazione Nazionale Magistrati e di numerosi professori di diritto penale. Il Professor A. Alessandri, in un recente contributo online, ha sottolineato come si assiste al progressivo svilimento, se non all’emarginazione, del Parlamento quale detentore del monopolio legislativo, particolarmente vincolante in materia penale. Il ricorso alla decretazione d’urgenza è diventato talmente virale da snaturare i rapporti tra i poteri dello Stato.
Alcune perplessità nascono sicuramente dalla delicatezza della materia trattata: l’introduzione di nuovi reati e la predisposizione delle relative sanzioni dovrebbero essere oggetto di ampia discussione nella sede opportuna (il Parlamento).
L’abuso del decreto legge da parte dei diversi Governi della Repubblica ha costretto più volte la Corte costituzionale ad intervenire. La Corte ha sottolineato che i presupposti della necessità e dell’urgenza devono essere reali, motivati e coerenti con il contenuto del provvedimento. In particolare, la sentenza 360/1996 chiarisce che la decretazione d’urgenza è derogatoria dell’ordinaria potestà legislativa, e non può diventare prassi.
Qualche dato per fare chiarezza
Secondo l’ultima rilevazione ufficiale della Camera dei Deputati, il Governo Meloni, in carica dal 13 ottobre 2022, ha approvato 181 leggi, di queste, però, 71 sono di conversione di decreti-legge. I decreti legge emanati fino al giorno della rilevazione (13 febbraio) erano 86. Sono stati poi pubblicati 101 decreti legislativi e 5 regolamenti di delegificazione.
Il decreto sicurezza: c’è veramente urgenza?
Nel caso del decreto sicurezza, l’urgenza non deriva da un evento straordinario, ma da una scelta politica di accelerare un iter bloccato, come ammesso dagli stessi membri del Governo. Secondo molti, questa è una forzatura del Governo.
La pubblica sicurezza, d’altronde, non è estranea alla decretazione d’urgenza. Ad esempio, pur essendo l’immigrazione un fenomeno ormai strutturale sia in Italia che in Europa, i diversi Governi hanno sempre cercato di regolamentare i flussi migratori ricorrendo al decreto legge (si vedano i vari decreti Minniti-Orlando, il decreto Salvini e così via).
Il decreto per punti: una spiegazione sintetica
Il decreto sicurezza affronta temi eterogenei, che saranno approfonditi in successivi articoli. Essi vanno dal terrorismo alla criminalità urbana, dalla gestione dei beni confiscati alla coltivazione della canapa legale.
Il testo del disegno di legge originariamente all’esame del Parlamento è stato in parte modificato per adattarlo anche alle segnalazioni del Presidente della Repubblica.
Ecco i principali ambiti di intervento del decreto:
- Contrasto al terrorismo e alla criminalità organizzata
2. Sicurezza urbana, ordine pubblico e nuove fattispecie penali
3. Tutela del personale in servizio
4. Rivolta e disobbedienza in istituti penitenziari
5. Beni confiscati e prevenzione antimafia
6. Tutela delle vittime di usura
7. Filiera della canapa e disciplina degli usi leciti
Per approfondire le questioni relative alle fonti del diritto e alla decretazione d’urgenza ti consigliamo lo studio del nostro Compendio di diritto costituzionale e della Costituzione esplicata.