Approvata la direttiva UE anticorruzione Quale futuro per il reato d’abuso d’ufficio?

Con la direttiva (UE) n. 1021 del 29 aprile 2026, il Parlamento e il Consiglio (dei Ministri) dell’Unione europea hanno formalmente approvato il testo della nuova Direttiva sulla lotta contro la corruzione, la quale riconosce come reato «l’esercizio illecito di funzioni pubbliche».

In questo articolo discuteremo, innanzitutto, le principali novità introdotte dalla cd. Direttiva (UE) Anticorruzione.    Nella parte conclusiva, infine, ci interrogheremo sulle conseguenze che la citata direttiva produrrà all’interno del sistema penale italiano, con particolare riguardo alla reintroduzione del reato di abuso d’ufficio.

Le competenze dell’UE in materia di cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale

La cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale costituisce uno dei tre pilastri su cui si fonda il processo d’integrazione europea. Essa, infatti, si inserisce nel più generale obiettivo dell’UE di creare uno spazio di libertà sicurezza e giustizia senza frontiere interne, nel quale sia garantita ai cittadini europei, tra l’altro, la prevenzione e la lotta contro la criminalità (art. 3 TUE).

Il Trattato sul funzionamento dell’Unione europea dedica allo «spazio di libertà sicurezza e giustizia» un’intera sezione, ossia il Titolo V (artt. 67-89). A sua volta, il Capo 4 del Titolo V (artt. 82-86, aggiunti dal Trattato di Lisbona nel 2009) contiene le norme che disciplinano la «cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale».

L’art. 82, comma 1, del TFUE stabilisce in particolare che:

«La cooperazione giudiziaria in materia penale nell’Unione è fondata sul principio di riconoscimento delle sentenze e delle decisioni giudiziarie e include il ravvicinamento delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri […]».

Occorre a questo punto fare una precisazione importante, necessaria per comprendere meglio anche il resto dell’articolo. Lo «spazio di libertà sicurezza e giustizia» (e, dunque, la cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale) rientra tra i settori nei quali le istituzioni europee esercitano una competenza concorrente con gli Stati membri (art. 4 TFUE). Ciò significa che l’intervento delle istituzioni europee è, perlopiù, volto a definire i principi e le norme che dovranno, a loro volta, orientare l’azione degli Stati membri. A questi ultimi spetta, dunque, il compito di “attuare” e rendere “esecutive” le norme europee nei loro ordinamenti nazionali, eventualmente integrandole con disposizioni ancora più stringenti.

Quanto abbiamo appena detto è utile per comprendere meglio il significato e la “portata” dell’art. 83, commi 1 e 2, del TFUE:

«Il Parlamento e il Consiglio [dei Ministri dell’UE], deliberando mediante direttive secondo la procedura legislativa ordinaria, possono stabilire norme minime relative alla definizione dei reati e delle sanzioni in sfere di criminalità particolarmente grave che presentano una dimensione transazionale derivante dal carattere o dalle implicazioni di tali reati o da una particolare necessità di combatterli su basi comuni.

Dette sfere di criminalità sono le seguenti: terrorismo, tratta degli esseri umani e sfruttamento sessuale delle donne e dei minori, traffico illecito di armi, riciclaggio di denaro, corruzione, contraffazione di mezzi di pagamento, criminalità informatica e criminalità organizzata.»

La Direttiva (UE) 1021 del 2026

Basandosi, appunto, sui sopracitati artt. 82 e 83 TFUE, la Commissione ha presentato nel 2023 una proposta di direttiva tesa ad armonizzare il frammentato quadro anticorruzione dell’UE.

La direttiva rientra, ai sensi dell’art. 288 TFUE, tra gli atti legislativi (accanto al regolamento e alla decisione) che l’UE può adottare nell’esercizio delle competenze attribuitegli dai trattati. Più nello specifico, costituisce un atto a contenuto programmatico, mediante il quale le istituzioni europee fissano degli obiettivi comuni da raggiungere entro una scadenza prefissata. La direttiva può rivolgersi sia a tutti gli Stati dell’UE sia ad alcuni di essi. Questi ultimi hanno, da un lato, l’obbligo di adeguarsi agli standard comunitari ma, dall’altro, conservano la discrezionalità in merito al “modo” in cui raggiungere gli obiettivi fissati dalle istituzioni europee.

Per quanto riguarda nello specifico la cd. Direttiva (UE) Anticorruzione, l’art. 37 stabilisce che gli Stati membri dovranno recepire le sue disposizioni legislative entro il termine di 24 mesi dall’entrata in vigore della direttiva (ossia entro il 1° giugno 2028).

Tale termine è, però, innalzato fino a 36 mesi per quanto riguarda:

• l’individuazione dei principali settori o professioni esposti al rischio di corruzione, con conseguente predisposizione di misure per affrontare i principali rischi (art. 20, part. 5);
• adozione e pubblicazione di una strategia nazionale in materia di prevenzione e lotta contro la corruzione, che stabilisce obiettivi, priorità e misure corrispondenti nonché i mezzi per conseguire tali obiettivi (art. 21)

Dopo la pubblicazione in Gazzetta ufficiale della Direttiva 1021/2026, gli Stati membri dovranno adeguarsi alle disposizioni sopracitate entro il 1° giugno 2029.

Le fattispecie di reato introdotte

In base al Capo II (artt. 3-20) della Direttiva (UE) Anticorruzione, gli Stati europei devono adottare le misure necessarie per punire le condotte intenzionali che configurano uno dei seguenti reati:

• corruzione nel settore pubblico (art. 3), che a sua volta si distingue in corruzione attiva (promessa, offerta o concessione, a un funzionario pubblico, di un indebito vantaggio affinché esso compia oppure ometta un atto nell’esercizio delle sue funzioni) e corruzione passiva (sollecitazione o accettazione, da parte del funzionario pubblico, di un indebito vantaggio per compiere o omettere un atto nell’esercizio delle sue funzioni);
• corruzione nel settore privato (art. 4), anch’essa distinta in attiva e passiva;
• appropriazione indebita (art. 5), ossia l’impegno, l’erogazione, l’appropriazione o l’uso, da parte di un funzionario pubblico, di beni della cui gestione è direttamente o indirettamente incaricato per uno scopo diverso da quello per essi previsto, a proprio vantaggio o di un’altra persona o entità, oppure a danno degli interessi finanziari dell’entità pubblica o privata interessata. Tale fattispecie può essere estesa, a discrezione dei singoli Stati, anche al settore privato. In base al successivo art. 12, par. 3, gli Stati membri possono altresì prevedere che tale condotta non configuri un reato se il vantaggio (o il danno) derivante è inferiore a 10.000 euro;
• traffico d’influenze (art. 6), che a sua volta comprende
• la promessa, l’offerta o la concessione, anche in forma indiretta, di un indebito vantaggio a una qualsiasi persona affinché quest’ultima eserciti la propria influenza su un funzionario pubblico, al fine di ottenere un’azione o un’omissione nell’esercizio delle sue funzioni;
• la sollecitazione o l’accettazione di un indebito vantaggio, da parte di una qualsiasi persona, al fine di usare la propria influenza su un funzionario pubblico per ottenerne un’azione o un’omissione nell’esercizio delle sue funzioni;
• esercizio illecito di funzioni pubbliche (art. 7), che punisce determinate violazioni gravi della legge derivanti dall’esecuzione o dall’omissione di un atto da parte di un funzionario pubblico nell’esercizio delle sue funzioni. Gli Stati membri possono limitare l’applicazione del presente articolo a determinate categorie di funzionari pubblici;
• intralcio alla giustizia (art. 8), che a sua volta comprende:
• il ricorso, diretto o indiretto, a violenza, minacce o intimidazioni, nonché all’offerta o alla concessione di un vantaggio indebito al fine di indurre a prestare falsa testimonianza oppure per interferire nella testimonianza o nella presentazione di elementi probatori in un procedimento in relazione alla commissione del reato di corruzione nel settore pubblico o privato, di appropriazione indebita, di traffico d’influenze, di arricchimento mediante reato di corruzione, di occultamento, oppure di istigazione, favoreggiamento, concorso o tentativo;
• il ricorso, diretto o indiretto, a violenza, minacce o intimidazioni per interferire nell’esercizio delle mansioni ufficiali di un funzionario di un’autorità giudiziaria o di un’autorità di contrasto in relazione alla commissione del reato di corruzione nel settore pubblico o privato, di appropriazione indebita, di traffico d’influenze, di arricchimento mediante reato di corruzione, di occultamento, oppure di istigazione, favoreggiamento, concorso o tentativo;
• arricchimento mediante reato di corruzione (art. 9);
• occultamento (art. 10) o dissimulazione della vera natura, della provenienza, dell’ubicazione, della disposizione, del movimento, della proprietà dei beni o dei diritti sugli stessi nella consapevolezza che i beni provengono dalla commissione del reato di corruzione nel settore pubblico o privato, di appropriazione indebita, di traffico d’influenze, di arricchimento mediante reato di corruzione, oppure di istigazione, favoreggiamento, concorso o tentativo;
• istigazione, favoreggiamento, concorso e tentativo (art. 11).

Le sanzioni previste, le circostanze aggravanti e attenuanti

La Direttiva (UE) Anticorruzione prevede, rispettivamente agli artt. 12 e 14, un sistema di sanzioni differenziate a seconda del fatto che il reato sia stato compiuto da una persona fisica o giuridica.

In base all’art. 12, le sanzioni (in termini di pena massima) applicabili nei confronti delle persone fisiche sono quelle riportate nella Tabella seguente.

Il successivo par. 6 dell’art. 12 specifica poi che, fatta eccezione per i casi di esercizio illecito di funzioni pubbliche, è altresì possibile applicare sanzioni o misure penali o non penali aggiuntive, a seconda della gravità della situazione.

Tali sanzioni o misure comprendono:

• sanzioni pecuniarie;
• destituzione, sospensione e trasferimento dai pubblici uffici;
• interdizione dai pubblici uffici, dall’esercizio di una funzione di pubblico servizio, dall’esercizio di funzioni presso una persona giuridica di proprietà, in tutto o in parte, dello Stato membro, dall’esercizio delle attività imprenditoriali che hanno determinato o reso possibile il reato in questione;
• divieti temporanei di candidarsi a cariche pubbliche
• ritiro dei permessi e delle autorizzazioni all’esercizio delle attività che hanno determinato o reso possibile il reato in questione;
• l’esclusione dall’accesso ai finanziamenti pubblici, comprese procedure di gara, sovvenzioni, concessioni e licenze;
• laddove vi sia un pubblico interesse, la pubblicazione integrale o parziale della decisione giudiziaria relativa al reato commesso e alle sanzioni o misure imposte, fatte salve le norme in materia di tutela della vita privata e di protezione dei dati personali.

Nel caso in cui i reati sopracitati siano commessi da una persona giuridica, l’art. 14 della Direttiva prevede l’applicazione di sanzioni o misure penali o non penali effettive, proporzionate e dissuasive.

In particolare, il par. 3 dell’articolo in esame specifica che gli Stati membri dovranno adoperarsi affinché siano applicate sanzioni pecuniarie non inferiori a quelle riportate nella Tabella seguente.

Gli artt. 15 e 16, infine, prevedono le circostanze aggravanti e attenuanti che, se non già previste dalle legislazioni nazionali dei singoli Stati membri, vanno considerate.

Le conseguenze sul Codice penale italiano: verso la reintroduzione del reato d’abuso d’ufficio?

Come abbiamo già detto, la Direttiva (UE) anticorruzione è tesa ad armonizzare il quadro legislativo unionale, attraverso il ravvicinamento dei singoli sistemi penali nazionali degli Stati membri. Dall’entrata in vigore della Direttiva 1021/2026, gli Stati membri avranno 24 mesi per adeguarsi alle sue disposizione e introdurre nel proprio sistema penale, laddove non già presenti, le nuove fattispecie di reato tipizzate dall’UE. Per essere più precisi, essi dovranno recepire le novità introdotte in ambito europeo entro il 1° giugno 2028.

Nel caso italiano, l’attenzione si è focalizzata sull’art. 7 della Direttiva, relativo all’esercizio illecito di funzioni pubbliche: tale fattispecie corrisponde, nella sostanza, al reato d’abuso d’ufficio che la cd. Legge Nordio aveva abrogato il 9 luglio 2024 (abbiamo affrontato l’argomento in un precedente articolo, leggibile qui). Come ha sostenuto la relatrice del Parlamento europeo, la liberale olandese Raquel Garcia Hermida-Van der Walle, l’Italia, anche con lo spazio concesso dalla direttiva dovrà rendere obbligatoriamente punibili almeno i due reati più gravi che rientrano nell’ambito dell’abuso d’ufficio. D’altronde, anche i deputati di Fratelli d’Italia al Parlamento europeo si sono espressi a favore del testo della Direttiva (l’unico e a votare contro è stato Roberto Vannacci).

In caso di mancato adeguamento alle disposizioni della direttiva, infatti, qualsiasi Stato membro può incorrere nella procedura per inadempimento (art. 328 TFUE), con conseguente intervento della Corte di giustizia dell’Unione europea

Ciononostante, durante il question time tenutosi in Parlamento lo scorso 22 aprile, il Ministro Nordio ha categoricamente escluso la reintroduzione del reato d’abuso d’ufficio. L’art. 7 della Direttiva, ha spiegato Nordio, «non tipicizza nessuna fattispecie incriminatrice, non individua condotte determinate e il reato di abuso di ufficio è stato abrogato proprio perché mancava delle caratteristiche di tipicità, legalità e del principio di tutela del bene protetto».

Occorrerà attendere almeno il 2028 per conoscere il modo in cui l’Italia deciderà di adeguarsi alle nuove disposizioni europee in materia di anticorruzione.

Per approfondire ulteriormente il ruolo dell’UE in materia di cooperazione giudiziaria e di polizia in materia penale, ti consigliamo la lettura del Compendio di diritto dell’Unione europea di Edizioni Simone e del Codice del diritto dell’Unione europea Esplicato Minor.