L’eccesso di potere nel diritto amministrativo

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Il cattivo esercizio del potere amministrativo: i vizi del provvedimento

La pubblica amministrazione realizza la propria attività attraverso il provvedimento amministrativo, che, pur rientrando nella generale categoria degli atti amministrativi, è l’unico atto idoneo a manifestare all’esterno la volontà dell’amministrazione pubblica ed è suscettibile di incidere unilateralmente sulla sfera giuridica soggettiva dei privati nonché di essere portato ad esecuzione anche contro la volontà di questi.

Il provvedimento è adottato alla fine del procedimento amministrativo e, dunque, è lo strumento attraverso il quale la pubblica amministrazione, quando agisce d’autorità, persegue l’interesse pubblico prestabilito.

Può accadere, però, che la P.A. adotti un provvedimento in un modo non corretto, cioè ponga in essere un provvedimento viziato in quanto difforme rispetto alla norma che lo disciplina: in pratica, è come se l’atto non fosse «sano» ma «malato» ed è per questo si parla di patologia dell’atto.

In che modo un provvedimento può essere viziato?

Esistono alcune tipologie di vizi che può presentare un provvedimento e fra queste rientra l’eccesso di potere nel diritto amministrativo. Ma procediamo con ordine.

L’annullabilità del provvedimento

Quando un provvedimento amministrativo è viziato si dice che è invalido. Tra i vizi che determinano l’invalidità di un provvedimento ve ne sono alcuni che derivano dalla violazione di una norma giuridica: in tale ipotesi, il vizio che consegue alla detta violazione (della norma giuridica) sarà un vizio di legittimità e l’atto sarà illegittimo.

Quale conseguenza scaturisce da un atto illegittimo?

Considerato che il provvedimento produce effetti nei confronti del destinatario (che possono essere anche negativi) un eventuale vizio consente all’interessato di «agire», nel modo che ritiene più opportuno – ricorrendo ad un giudice o alla stessa P.A. – per tutelare i propri interessi, che sono stati lesi dal provvedimento adottato. La L. 241/1990 stabilisce che l’atto illegittimo può essere completamente nullo, nelle ipotesi previste nell’art. 21septies della legge, o annullabile, quando presenta uno dei vizi indicati nell’art. 21octies della legge. In particolare, i vizi di legittimità del provvedimento sono: incompetenza, eccesso di potere, violazione di legge.

Che significa eccesso di potere nel diritto amministrativo?

L’eccesso di potere costituisce la figura più importante dei tre vizi di legittimità e, al contempo, quella più difficile da individuare.

In generale, può dirsi che esso si concretizza in un cattivo uso del potere da parte della pubblica amministrazione e dunque è collegato all’esercizio concreto dell’azione amministrativa.

Perché si realizzi tale vizio occorrono tre requisiti:

1) un potere discrezionale della P.A., in quanto è evidente che per gli atti vincolati, essendone predeterminato dalla legge il contenuto, non può riscontrarsi un vizio della funzione (o della volontà);

2) uno sviamento di tale potere, cioè la P.A. esercita nel caso concreto il proprio potere per una finalità diversa da quella che, in astratto, è stabilita dalla legge;

3) la prova dello sviamento, cioè la prova che il provvedimento adottato non è legittimo (ad esempio, si pensi al caso in cui la P.A. decida di trasferire un impiegato in una sede disagiata come punizione, laddove per la punizione sono previste apposite sanzioni disciplinari).

Se la nozione di eccesso di potere non è facile da comprendere, ancora più difficile è individuare i casi concreti in cui questo vizio di presenta.

Considerato che si tratta di un vizio dai contorni non precisi (come può essere la violazione di legge o l’incompetenza), nel tempo la dottrina e la giurisprudenza hanno individuato delle ipotesi che possono essere considerate come indizi o sintomi del cattivo esercizio del potere amministrativo da parte della P.A. la cui presenza fa presumere un cattivo uso del potere: le cd. figure sintomatiche.

In pratica, si è ritenuto che, poiché l’eccesso di potere non è un vizio che può risultare palesemente dall’esame dell’atto (come avviene se l’amministrazione viola una legge), la dimostrazione che la P.A. abbia esercitato la sua azione secondo un ragionamento illogico, incoerente o irragionevole, comporta che l’atto è viziato da eccesso di potere.

Quali sono le figure sintomatiche?

Esse sono state individuate in:

— travisamento ed erronea valutazione dei fatti;

— illogicità e contraddittorietà della motivazione;

— contraddittorietà tra più atti;

— inosservanza di circolari;

— ingiustizia manifesta;

— violazione e vizi del procedimento che non si concretizzino in violazioni di legge;

— vizi della volontà;

— mancanza di idonei parametri di riferimento;

— violazione di principi generali del diritto.

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