Procedimento amministrativo e diritto di accesso

Se stai studiando per l’esame di diritto amministrativo e vuoi capire il procedimento amministrativo e il diritto di accesso sei nel posto giusto! Questo articolo ti darà le giuste chiavi di lettura per entrare nell’argomento.

Che cosa è il procedimento amministrativo e il diritto di accesso?

È possibile immaginare un’azione della pubblica amministrazione senza il previo svolgimento di un procedimento? La risposta è no: è mediante il procedimento amministrativo, infatti, che le amministrazioni rendono manifeste all’esterno le proprie volontà e le proprie decisioni.

Il procedimento amministrativo è quella procedura che precede l’adozione del provvedimento e che consiste in una serie coordinata di atti ed operazioni destinata al raggiungimento dell’interesse pubblico.

Il procedimento ha un duplice volto: è non solo il presupposto per la emanazione del provvedimento finale, ma anche il momento in cui vengono bilanciati gli interessi pubblici (perseguiti dalla P.A.) e quelli privati (ossia di cittadini e imprese), che devono subire il minor sacrificio possibile in relazione alle esigenze della collettività.

La L. 241/1990 sul procedimento amministrativo: le chiavi di lettura

Per comprendere appieno come si svolge il procedimento amministrativo bisogna partire dalla L. 241/1990.

Si tratta di una legge molto importante – che non a caso ha subito diverse “novelle” da parte del legislatore, dovendosi adeguare al mutare dei tempi e delle esigenze di sburocratizzazione – che si propone di migliorare l’azione amministrativa, eliminandone, per quanto possibile, le disfunzioni e le inefficienze e creando un nuovo rapporto tra governati e governanti, improntato alla democratizzazione dell’azione amministrativa.

Essa, infatti, ha sancito il passaggio da una P.A. posta in posizione di supremazia rispetto ai cittadini ad una P.A. che invece si colloca (quasi) sullo stesso piano dei privati e ricerca la loro collaborazione e partecipazione.

Le regole della L. 241/1990

Per comprendere il procedimento bisogna ricordare alcune regole fondamentali fissate dalla L. 241/1990:

— la P.A. deve concludere il procedimento con un provvedimento espresso (cioè la P.A. non può “stare in silenzio”) ed entro un periodo di tempo relativamente breve (30 giorni è la regola, elevabili fino a 90 e 180 per i procedimenti amministrativi più complessi): ciò per evitare che l’azione della P.A. si protragga troppo a lungo nel tempo e al fine di dare certezza ai privati che entrano in contatto con i pubblici uffici.

Cosa accade se la P.A. non conclude nei termini citati il procedimento? Vengono a crearsi distinte ipotesi di responsabilità. In primo luogo, la mancata o tardiva emanazione del provvedimento è causa di responsabilità disciplinare e amministrativa del dirigente e del funzionario inadempiente. In secondo luogo, il privato può richiedere un indennizzo alla P.A. per il ritardo nell’emanazione del provvedimento. Infine, il privato che ne abbia interesse può anche agire in giudizio, ricorrendo al giudice amministrativo nel caso in cui i termini siano passati senza alcun provvedimento, affinché venga accertato l’obbligo della P.A. di provvedere;

— la P.A. deve motivare espressamente il suo provvedimento amministrativo. Tale obbligo impedisce che siano assunte decisioni i cui motivi restino ignoti ai cittadini, perché la P.A. deve dare conto delle ragioni che l’hanno spinta ad emanare un certo provvedimento;

— deve essere individuato un responsabile del procedimento, ossia la persona fisica cui è affidata la gestione del procedimento, che ha compiti ben definiti dalla L. 241/1990. Il suo nominativo deve poter essere conosciuto dai privati, perché è il loro interlocutore per ciascun procedimento;

— il cittadino deve poter “partecipare” al procedimento: ad esempio deve poter prendere visione degli atti e presentare memorie scritte e documenti;

— l’azione amministrativa deve essere sempre più semplice. Manifestazioni della progressiva opera di semplificazione sono, ad esempio, il cd. silenzio assenso (abbiamo visto sopra che è sempre necessario un provvedimento espresso in tutti i casi in cui la P.A. non dà risposta ad una richiesta del privato, la legge stabilisce che il suo silenzio abbia valore di accoglimento – ecco perché «assenso» – della richiesta stessa) o gli istituti della conferenza di servizi e della segnalazione certificata di inizio attività (Scia);

— la P.A. deve diventare sempre più digitale, ossia deve utilizzare gli strumenti telematici sia nei rapporti interni che tra amministrazioni e cittadini. Scopo di tale previsione è garantire un’azione amministrativa più trasparente e veloce, dal momento che ci si è resi conto che, eliminando sempre più il cartaceo, pratiche ed adempimenti diventano maggiormente celeri ed efficaci.

Il diritto di accesso ai documenti amministrativi

Tra i criteri generali dell’azione amministrativa, l’art. 1, comma 1, L. 241/1990 include quello della trasparenza, da intendersi come immediata e facile controllabilità di tutti i momenti e di tutti i passaggi in cui si esplica l’operato della P.A., onde garantirne e favorirne lo svolgimento imparziale. Non a caso si è parlato di P.A. quale «casa di vetro», il cui operato fosse conoscibile agli occhi dei cittadini.

Tra gli strumenti più importanti per realizzare la pretesa che il cittadino vanta nei confronti della P.A., affinché la sua azione sia «trasparente», va senza dubbio evidenziato il diritto di accesso agli atti ed ai documenti della P.A. (artt. 22 e seguenti della L. 241/1990).

L’art. 22 L. 241/1990 definisce il «diritto di accesso», principio generale dell’ordinamento, come il diritto degli interessati di prendere visione e di estrarre copia di documenti amministrativi, ed individua come «interessati», tutti i soggetti privati, compresi quelli portatori di interessi pubblici o

diffusi, che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso.

L’accesso è esercitabile nei confronti di tutti i soggetti di diritto pubblico e i soggetti di diritto privato limitatamente alla loro attività di pubblico interesse, da parte di chiunque abbia un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente a una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è richiesto l’accesso.

Il soggetto che chiede l’accesso deve infatti esplicitare le ragioni sottese alla propria richiesta, dal momento che non è possibile che vi siano istanze di accesso preordinate ad un generico controllo sull’attività amministrativa, alla stregua di un’azione popolare.

A quali documenti si può accedere? Il legislatore ha dato una definizione generale: è considerato documento amministrativo ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica, o di qualunque altra specie, del contenuto di atti, anche interni, o non relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla loro natura pubblicistica o privatistica.

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